해양사고와 대책
우국충정(憂國衷情)의 의미를 되새기는 달 6월. 현충원 무명용사 묘 앞에 놓인 장미꽃이 피처럼 붉다. 떨어지는 꽃잎처럼 나라와 겨레를 위해 뜨거운 피를 바친 호국영령들. “견리사의견위수명(見利思義見危授命)-이로움이 보이거든 의를 생각하고 (나라가) 위태로우면 목숨을 바치라”는 안중근 의사의 결의를 보며 나라사랑을 다짐한다.
6월 콤파스에 윤민현 전무가 나와 ‘최근 해양사고와 과제’를 발표했다. 이날 발표된 내용을 요약하여 게재한다. 모든 해양사고의 원인은 실수, 과오, 적폐, 불안한 안전문화이다. 여기서 적폐(accumulated failure)란 누적된 잘못된 관행을 말한다. 리스크 관리상 안전은 시간과 비용이 들기에 시간과 비용을 최대한 줄여야 하는 효율과 대칭점에 있다. 그러므로 안전과 효율의 균형과 조화를 이루는 것이 리스크 관리의 요체이다. 일반적으로 경영자들은 효율을 높여 수익을 창출하도록 요구하지만, 현장 담당자들은 업무관련 리스크를 신경 쓰지 않을 수 없다. 이때 직원들이 어디에 더 비중을 둘 것인가는 자명하다. 당연히 안전 보다는 수익성 제고에 매달릴 수밖에 없다. 그러므로 안전은 경영자인 탑 매니지먼트가 챙겨야 한다. 인간은 태생적으로 실수하는 동물이기에 이를 근절하기가 불가능하다. 따라서 예측과 관리를 통해 그 피해를 최소화시켜야 한다. 실수와 의도적 위반은 차이가 난다.
위반은 늘 그래왔다는 식의 상습적이며, 요령과 지름길을 택하고, 절차를 누락하거나 예외적일 때 주로 발생한다. 조직에 잠재된 하자의 유형은 절차, 하드웨어, 설계, 정비관리, 여건, 정리정돈, 모순된 목표, 커뮤니케이션, 조직, 훈련, 방호보완 대책 등 11가지이다. 안전에 관한 한 문책지향형은 근본대책이 못된다. 착한 실수와 태만으로 인한 실수를 구분하고, 원인제거를 위한 동참을 장려해야 한다. 모든 해상사고가 인적과실은 아니다. 선원의 문책으로 육상의 잘못된 관행을 은폐하려는 경향이 있다. 최소 선원의 배치로 인한 피로누적, 시간만회 혹은 항해시간 단축, 만용이나 과시욕이 나쁜 기업관행이다.
1. 세월호 사고
세월호 사고의 원인과 대책을 살펴보기로 한다. 영국 속담에 “예방이 치료보다 낫다(Prevention is better than cure.)”는 말이 있다. 세월호 사고에서 무엇이 잘못되었는가는 상당 부분 노출되었다. 그러나 어떤 교훈을 얻었는지와 재발방지 대책은 수립되었는지에 대해서는 의문이다. 해경과 검찰은 사고원인을 과적, 운항과실, 교육 및 훈련부족이라고 발표하였다. 그러나 이는 초기단계로서 형사처벌을 위한 접근이라고 생각한다. 세월호 사고는 우선 시스템의 문제가 있었다. 즉 미숙한 운항 관제, 육상부서의 비리, 구조능력의 결여, 지휘통제 대처능력의 결핍이다. 언론에 의한 심판과 법에 의한 심판이라는 이중고를 겪고 있다. 향후 피해자와 정부 선주 보험자 간의 집단소송이 벌어지면, 보험계약상의 감항능력 담보의무의 해석과 배상체제와 책임제한 관련법의 효용성이 쟁점이 되어 초대형 클레임으로 인한 보험업자의 생존이 위협받을 정도의 충격이 잠재되어 있다.
국제 해운계의 반향을 살펴보면, 지난 5월 노르웨이에서 개최된 ISF(International Federation of Shipmasters Association)에서 2013년 전세계 선박사고율이 전년대비 20% 감소하였으나 아시아권은 오히려 증가하여 전손의 2/3가 중국과 필리핀 구간에서 발생하였다고 발표하였다. 특히 최근의 한국 카페리 해난사고와 관련하여 비판의 수위가 고조되고 있다. 국제 보험업계는 아시아의 안전관리가 유럽의 50년대 수준이라고 폄하했다. 유럽 해기사 2만3천명이 가입한 노틸러스국제노동조합(Notilus International Union)에서는 사고조사에 관한 국제적 표준과 통일성을 강조하고 선원에 대한 공정한 처리 지침을 준수할 것을 요청하였다. 특히 IMO가 한국 대사관에 “It was like an act of murderer that cannot and should not be tolerated.)”라는 우려를 전달하였다. IMO 사무총장은 여객의 안전문제에서 이탈리아의 코스타 콩코르디아호보다 세월호가 더 심각하다고 말했다. 또한 여객안전상 국제여객선과 연안여객선 간의 차별이 없어져야 하고 항해거리의 장단과도 무관해야 하므로 국제표준을 연안해운에도 도입해야 하며, 아울러 사고진상 조사결과서 제출도 요구했다.
한국해운은 선복량 기준으로 세계 5위의 해운국이나 허베이 스피릿호와 마리타임 메이지호 및 세월호 사고로 인해 국제사회로부터 사고다발국 필리핀과 유사한 후진국으로 취급되고 있다. 로로 페리인 헤럴드 오브 프리 엔터프라이즈호와 세월호 사고를 비교하면, 항로는 엔터프라이즈호가 벨기에 지브루게~영국 도버이고 세월호는 인천~제주간이다. 전자는 SOS 타전도 못하고 90초만에 침몰했으나 후자는 타전을 하고 약 2시간만에 침몰하였다. 인명피해는 594명 중 193명(35%), 476명중 304명(64%)이 희생되었으며, 사고원인는 각각 개문발차(bow door)와 과적을 비롯한 복합요인이다. 구조활동 개시도 두 나라의 구조용 헬기가 30분만에 도착했으나 우리나라 해경 123정은 구조장비도 제대로 갖추지 못하고 왔다. 인명손실의 주원인은 악천후 구조중단 저체온에 비해 잘못된 방송, 두려움과 실기로 차이가 나고, 구조활동도 유리창 파괴 로프 인양이었으나 세월호는 무능력과 혼란이었다.
구조활동에 대한 그들의 평가는 위대한 용기라고 프로정신이 인정받았으나 우리는 비판과 지탄뿐이었다. 교통사고 사망률이 OECD 33개국중 최하인 32위 우리나라와 그들의 1위가 비교가 된다. 헤럴드 오브 프리 엔터프라이즈호 사고에 대한 조사목적이 비난이 아닌 원인규명이라고 말한 당국자의 발언이 인상적이다. 엔터프라이즈호 사고를 계기로 ISM 코드가 채택되고 만재흘수선협약 개정, 기업의 살인법(Corporate manslaughter) 제정과 함께 해난조사처(MAIB)가 설립되었다. 과연 세월호 사고후 우리나라는 어떤 법제가 만들어질지 의문이다.
2. 세월호 교훈
세월호 사고는 여러 가지 교훈을 남겼다. 한국해운은 과연 후진국형인가? 법과 시스템이 문제인가 아니면 운영하는 사람의 문제인가? 사업자 즉 기업과 선원만의 잘못인가? 그리고 여객 안전과 사업의 영세성은 타협의 사유가 되는가? 아직 밝혀지지 않은 과제로는 드러난 잘못인가 잠재된 실패인가, 매니지먼트와 선원의 역할분담 실상, 평형수의 관리실태, 선원들의 조기퇴선 이유이다. 또한 왜 해경들은 초기에 선내진입하지 못했는가와 다수의 여객들이 탈출하지 못했는가도 앞으로 풀어야 할 의문점이다. 해운계가 해야 할 일을 살펴보면, 내항과 여객선만의 문제인가를 곱씹어 봐야 하고, 해운 특히 선원에 대한 홍보도 필요하다. 허베이 스피릿호나 메이지호 사고를 볼 때 해운계의 반응은 “침묵은 금이다”였다. 이것이 옳은 일인가? 행정가와 제너럴리스트, 스페셜리스트의 역할은 인정하나 규제만능, 법 만능의 사고방식은 경계해야 한다. 아무리 좋은 제도라도 실천하려는 능력과 의지가 없으면 무의미하다. 요즘 해피아 관피아라며 비난의 소리가 드센데, 과연 누가 여기서 자유로울 수 있는가?
이에 대한 개선방안은 우선 규제 개선이다. 국제와 국내 여객의 안전기준을 재설정해야 한다. 과연 항해거리의 장단이 차별화 사유인가? 또한 국내국제의 여객안전 기준 차별이 정당한가? 그리고 과연 재정지원을 하면 효과가 있을까? 규제와 현실은 부합돼야 한다. 영업활동은 매니지먼트 영역이고, 선원은 영업활동이 배제된 단순한 선박운항사여야 한다. 교과서적인 책임과 권한에 대한 인식제고가 필요하고, 가이드라인은 투명하고 명확해야 한다. 솔라스와 ISM 코드의 전문을 단순화해야 한다. 규제는 실용적이고 실행가능 해야 한다. 과적과 정원초과는 사람의 재량에 맡기지 말고 시스템화 전산화해야 한다. 해난사고의 원인은 천재지변과 전쟁 같은 불가항력적 요인과 탐욕 적폐 과오 실수 같은 인적 요인이다. 충돌사고는 항해사의 항법위반, 좌초사고는 선장의 항해과실, 과적사고는 태만에 의한 적부불량이 많으나 포괄적으로 인재로 포장해버린다. 그러나 단순한 결론은 문제를 덮어버린다. 원인은 근본적 원인, 즉발적인 원인, 근인으로 구분되는데, 적폐(latent failure)라는 인과관계에 의해 즉발적인 실수로 사고가 발생한다.
3. 해난사고의 조사기능
해난사고를 조사하는 목적은 문책이 아니라 원인 교훈 재발방지와 협약 및 규칙 이행의 확인이다. 근본원인과 즉발적인 원인을 함께 찾아야 한다. 근본원인의 개선 없이 즉발원인을 개선하기는 어렵다. 인과관계의 사슬 추적이 개선의 지름길이다. 우리나라의 해난 조사심판 기관으로는 해양안전심판원이 있는데, 중앙해심과 4개의 지방해심으로 이루어져 있다. 목적은 해양사고의 원인규명과 해양안전의 확보이며, 징계 권고 등의 행정지도와 충돌사고시 과실비율을 재결한다. 심판절차는 지방해심 중앙해심 중해심 관할 고등법원으로 이루어지며 선원과 도선사를 대상으로 해기와 기술적 측면 위주이다. 해심의 조사범위가 사실상 선원들의 즉발적 실수로 한정되고, 해사활동 전반에 걸친 조사기능이 없으며 재발방지 역할도 미흡하다. 또한 심판관과 조사관의 자격은 전문성 실무경험과 함께 관련법 및 인문학 상식도 필요하다. 항법 규제 절차위반 등의 해기적 실수 여부의 판단에 2심제도 운영이 바람직한가? 중앙해심의 심판장은 원장이 겸할 수 있으나 지방해심 원장은 심판관 출신이어야 한다. 해심에 전방위 원인 조사를 할 수 있는 권한과 능력이 확보되어야 한다. 중해심과 지방해심이 수직관계보다 사고의 성격과 경중을 따져 기능을 분담할 필요가 있다.
일본의 해난심판청은 해난사고 방지에 기여하고 해기사의 과실과 고의를 조사하고 징계하는 기능을 가지고 있다. 수심인은 해기사 소형선 조종사 도선사이며, 대상이 되는 해난은 선박 또는 선박 이외 시설의 손상, 선박의 구조 설비 또는 운용에 관련되는 사람의 사상, 선박의 안전 또는 운항의 저해이다. 조직은 심판기능을 수직화에서 수평화 하여 역할을 분담하며 도쿄해난심판청이 별도로 지정한 중대한 사고를, 지방해난심판소는 관할구역 내에서 발생한 일반 해안사고를 처리한다. 심판관과 조사관의 자격은 해난의 조사 및 심판을 행하는데 필요한 법률 및 해사에 관한 지식과 경험을 소유한 자로 일반행정 경력 조항은 없다. 조사와 심판의 절차는 해난의 발생-조사-심판-재결-도쿄고등법원-최고법원으로 이어진다. 일본 해난심판청의 조직개편의 배경은 운수분야 조사기능의 통합과 해상사고의 원인에 대한 적절한 조사 미흡, 법원에서 변호사들과의 잦은 충돌, 조사대상의 확대 등이다. 개편의 주요 내용은 3가지 주요기능인 사고의 원인조사, 예방을 위한 권고, 관련자들에 대한 재제조치이다.
항공철도사고조사위와 선박사고조사를 통합하여 운수안전위원회(JTSB : Japan Transport Safety Board))를 설치하였는데, 제재조치 이외의 두 가지 기능은 운수안전위원회로 이관하였다. 해난심판청은 해난심판소(Japan Marine Accidents Tribunal)로 개칭하였다. 운수안전위원회는 중앙본부와 8개의 지방사무국으로 조직되며, 인적구성은 위원장과 7인의 상근위원(위원은 법제, 항공, 철도, 선박, 조선, 기계, 인간공학, 운항 및 조종 경력자)으로 구성된 위원회와 사무국(조사관 본부 61명, 지방 44명)으로 되어 있다. 운수안전위원회는 운수분야 사고의 원인규명 기능의 강화, 공정 중립의 입장에서 원인을 과학적으로 규명, 재발방지와 피해의 경감에 기여하기 위해 독립된 상설기관이다. 해난심판소가 해기사의 실수와 위반사실을 추적하고 해난심판소는 인과관계 즉 원인을 추적하고 있다. 운수위원회는 원인조사에 필요한 육해상 전방위에 걸쳐 조사가 가능하다.
4. 재난관리 대처능력
대형재해는 정부의 신뢰도와 직결되므로 재난관리 기본수칙을 수립하여 평상시 민간과 정부 차원의 협력관계를 유지하고 재난시엔 가용자원을 신속히 동원하여 적재적소에 배치해야 한다. 기본수칙이 없으면 부처간의 벽이 심각한 장애요인이 될 수 있으므로 지휘통제는 1인 사건 대응지휘권이 필요하며, 대통령 또는 국무총리의 대리인이 맡아야 한다. 언론대책을 세워, 다양한 매체와 서로 다른 목소리로 혼선을 빚을 수 있기에 답변을 너무 서두르지 말아야 한다. 재난시 행동강령(Code of Conduct)을 보면, 지휘관 모자를 함부로 받지 말라. 탈출시점은 “First In, Last Out"해야 한다. 순간의 탄력성을 발휘하라. 기대치를 관리하라. 레드 팀(red team)을 두라. 위기관리엔 초기대응이 중요하다. 서로가 생면부지라는 First name relation의 중요성을 잊지 말라, 원활한 커뮤니케이션 즉 정부역할의 4요소는 알고 있는 사실만 발표하고, 현재 취하고 있는 조치와 시민이 해야 할 일을 알리고, 국민들의 혼돈과 트라우마 해소를 위해 위기상황을 설명하는 것이다. 그리고 피해자 곁에서 그들의 얘기를 들어주는 사람도 필요하다. 해상은 육상에 비해 주로 인재에 의한 사고가 많고 현장 접근성이 어렵고 대응 타이밍에 골든아워(golden hour)가 있으며 환경과 생태파괴가 광범위하게 확산되고 대응능력 면에서 자본과 기술집약적이다.
5. 영국과 미국의 재난구조제도
영국은 대형 해상오염사고 방재 및 구난활동을 위해 영국정부의 요청에 의해 해난구조 및 지원을 위한 조직인 SOSREP을 발족하였는데, 이는 영국 해안에서 발생한 유조선의 기름유출 사고가 계기가 되어 도널드슨경에 의해 제출된 1999년 방재 및 구난보고서가 기초가 되었다. 이 보고서의 요지는 “비상상황시 정치권 정부부처 지자체의 개입은 의사결정을 지연시키거나 정치문제화 할 수 있고, 육해상 간의 협력체제를 갖추어야 하고 이해당사자의 참여가 필요하며 공익을 최우선시하는 최종결정자가 필요하다”이다. 그리고 역할은 1인이 관련부서들 대표하여 사실상 전권을 행사하는데, 누구의 간섭과 승인 없는 자유재량권을 가지고 있다. 해상에서의 심각한 오염과 안전 관련 리스크를 모니터링하고 구난구조와 복구 계획을 승인하고 예방조치와 예방계획이 국익에 부합한지를 확인하고 개입한다. SOSREP은 또한 인명 선박 재산 시설의 안전확보를 위한 필요한 조치, 선박의 이동 좌초 파괴 잔해제거 침몰에 관한 재량권 행사, 선박회사 선장 소유자에 대한 명령권, 수리 양육 저장 화물의 처분에 대한 결정권, 피난항 지정 또는 제공에 관한 권한을 행사하며, 적용범위는 안전에 관해서는 영국해안의 12해리이며 오염방제는 영국 연안으로부터 200해리이다.
미국의 재난구조 시스템은 정부의 지원기능과 현장의 전문그룹으로 되어 있다. FEMA(연방재난관리청)는 정부차원의 지원과 구재총괄, 시민보호, 재난으로 인한 피해복구, 현장대응팀을 지원하고, FOSC(Federal On-Scene Coordinator)가 비상시 현장에서 조정 역할을 맡으며, 전국의 47개 FOSC가 유사시 지휘통제 활동을 수행한다. 해상사고 시스템은 주로 오염방제 대응위주로 정부조직이 선행적으로 주도하고, 구난활동 관련 기금이 필요할 경우를 대비하여 펀드를 운영하고 있다. 현장 대응체계로는 포트캡틴(Captain of Port)이 유사시 FOSC 역할을 수행하고 연안경비대(USCG)가 현장대응을 한다. 미국의 시스템이 영국의 SOSREP 보다는 비효율적이라는 평가를 받고 있다. USCG는 규모 장비 화력 면에서 세계 7위의 해군력을 보유하며, 인력 시설 기금을 갖추고 있어 필요시 선주의 동의 없이도 전문용역사를 즉시 동원할 수 있다.
6. 샐비지와 구난구조
구난구조사(salvage company)의 기능은 과거에는 소화 방제 긴급수리 인양 이동 제거였으나 현재는 방제와 난파선 제거이다. 이젠 청정해역 및 환경보호 차원의 구난체제를 검토해야 할 시점이 됐다. 샐비지회사 설립은 난파선협약인 나이로비조약의 발효가 임박하여 전통적 상업적 접근보다는 정책적 접근이 필요하다. 선박의 급격한 대형화와 환경보호주의 강화로 세계 샐비지 시장은 수적인 한계를 보이고 있고, 세계 최대 샐비지회사도 동시작업(2 site)이 불가능한 것이 현안과제이다.
세계 5위의 해운대국인 우리나라는 지정학적으로 한중일 해상통로에 있으며 해상사고에 민감한 청정해역으로 해협 주변에 여수 울산 등 산업단지가 있다. 초대형 선박의 국내기항과 운항이 폭주하나 외항선에 대한 자체 샐비지 능력은 사실상 제로상태이다. 구조구난은 공적으로 인명구조와 환경보호와 사적으로는 자산의 보호와 구조라는 측면에서 공공성과 상업성을 함께 띠고 있다. 해운업계는 자산의 주인이며 배상책임의 주체이고 보험업계는 실질적인 수혜자이며 비용의 부담자이므로 이해당사자인 선주 보험사 선급 항만 정부 간에 서로 소통하고 협력하여 유사시 신뢰성과 책임감으로 투명하게 처리해야 한다. 손보와 P&I 같은 보험사와 해운업계의 주도하에 정부의 정책지원을 받아 내셔널 샐비지회사(National salvor) 설립을 검토해야 한다. 일본에는 나가사키조선소의 구난부서를 모태로 1934년 니폰 샐비지(Nippon Salvage)가 태동하였는데, 도쿄해상 외 5대 보험회사와 NYK, MOL이 대주주로 되어 있다. 히로시마 구레가 1949년 후카다 샐비지(Fukata Salvage)로 재편되어 활동하고 있는데, 크레인 바지 10척 예인 및 구조선 10척 앵커 핸들러(anchor handler) 4척 기타 작업선 8척 심해잠수장비 ROV 로봇 등의 설비와 장비를 보유하고 있다. 대만도 아시안 머린(Asian Marine)이라는 샐비지회사를 1986년에 설립하였다. 국제샐비지협회(ISU)엔 정회원이 58개사인데 특별한 가입조건이 없이 회원사 2개사의 추천으로 가능하다.
7. 개선방안
개선방안으로는 제도적으로 단순안전규칙(Simple safety code)을 개발하고 과적단속시스템(Crowd control system)을 제도화 하며, 해난사고의 조사기능을 개편하여 해양안전심판제도를 단순하게 개선하고 운수안전위원회(가칭 KTSB)를 설립하고, 지휘통제 정립을 위해 행정부처는 지원기능을 맡고 현장은 전문가 위주로 운영하며, 정부차원에서 해경의 능력을 강화하고 민간 단위로는 샐비지 마스터(Salvage Master)를 양성해야 한다. 또한 샐비지회사의 능력을 제고하기 위해 내셔널 샐비지회사(National Salvage Company)를 설립하며, 해양안전 백서와 보고서를 작성하여 공개해야 한다.