‘세월호’ 침몰사고의 부적절한 구조대응 논란 속에서 대통령이 해양안전을 책임져온 해양경찰청의 해체를 거론하면서 국내 해양안전 거버넌스의 개편이 불가피해 보인다. 국가안전처를 신설해 해경이 담당해온 해양안전 기능을 흡수한다는 것이 청와대의 구상이지만, 해양관련업계에서는 그 경우 해양안전이 오히려 소홀해질 여지가 있다고 우려하고 있다.

이같은 상황에서 5월말 한국해운물류학회가 ‘해양안전경영’을 주제로 개최한 학술대회에서 발표된 ‘해상안전 확보를 위한 거버넌스 개편방안’ 연구내용이 주목받았다. 해상안전 확보를 위해서는 재난 대응업무가 중심인 국가안전처보다는 해경의 일반수사 경찰 기능은 경찰청에 넘기더라도 해상안전과 관련한 기능은 해수부의 관련조직과 함께 해양안전청과 같은 새로운 협력적 거버넌스를 만들어 해상안전 관련 예방과 대비, 대응 및 복구, 조사 및 평가 기능을 통합적으로 수행할 수 있는 해양안전관리행정이 바람직하다는 제언이다. 이를 발표한 평택대학교 이동현 교수를 6월 12일 만나 그가 제언하는 신 해양안전 거버넌스의 내용을 들어봤다. 
 

이동현 교수는 현행 국내 해상안전관리 거버넌스의 문제점으로 해수부와 해경의 업무중복 및 갈등에 따른 양 기관의 안전업무 소외 등 “안전에 대한 접근이 전문행정에서 일반행정로 변화해왔다”고 지적하고 “해상분야의 경제적 규제는 간소화하고 안전규제는 강화하는 등 해상분야의 규제정책에 대한 합리화가 실현돼야 한다”고 덧붙였다. 특히 이 교수는 해상안전 관련 조직 및 인력의 전문성 제고의 중요성을 강조하는 한편, “조직의 재편보다 더 중요한 것은 해수부와 해경, 해군 등 관련기관의 유기적이고 탄력적인 업무협조와 의사소통 능력강화, 해양안전 관련 민관의 기능을 효율적으로 조정하는 것이며, 이는 새로운 해양안전 거버넌스의 중요업무가 되어야 한다”고 역설했다.

<이동현 교수 약력>
△1964년 서울 출생 △83년 동아고 졸업 △90년 연세대학교 신문방송학과 졸업 △2002년 미국 워싱턴주립대학(UW) 해양정책학 석사 △2009년 서울대학교 행정학 박사(정책학 전공) △1991-2010년 부산일보 경제부, 정치부 기자(최종 서울지사 경제부장) △2010-현재 평택대학교 무역물류학과 교수

교수님이 제안하는 뉴 해상안전 거버넌스의 모습은?
“안전문제만 보자면 현재의 구조적인 문제는 국가안전처로 간다고 해도 마찬가지라고 생각한다. 해양안전관리는 정책과 집행의 유기적인 연계와 협조가 반드시 필요하다. 정책은 지금과 같이 해수부가 맡지만 전문가집단을 중심으로 한 집행기관이 필요한데, 해경의 정보수사 기능을 제외한 해양안전관련 업무를 중심으로 해양안전청(편의상 가칭)을 만들어 운영하면 효율적으로 해상의 안전문제를 해결할 수 있을 것으로 본다.”

국가안전처에서 일개 본부로 해경의 해양안전경비 기능이 소속될 경우 우려되는 점은?
“안전은 예방과 대비, 대응, 복구, 조사 및 평가 등의 라이프싸이클을 거치게 된다. 여기서 예방과 대비는 사고전 단계이고 대응과 복구, 조사는 사고이후의 단계이다. 신설될 것으로 알려진 국가안전처는 사고이후 대응에 초점을 맞출 것으로 보인다. 안전은 사고이후 대응도 중요하지만 예방과 대비가 더욱 중요하다. 평상시 안전을 확보하기 위한 훈련과 구조, 방제 능력을 구축하려면 일선의 행정과 같이 해야 한다. 즉 바다의 종합행정 속에 안전이 있다는 것이다. 그러한 측면에서 해양관련 일선 행정과 동떨어진 국가안전처의 대응과 수습이 가능할 지 의문이다. 행정체계상 별다른 실익이 없을 것으로 생각된다.”

이번 세월호 사고에서 구조구난이 제 기능을 하지 못한 이유는 무엇?
“먼저, 세월호 사고의 구조적 문제점을 거시적이며 제도적인 문제에서 볼 수 있다. 해경 조직내에서 안전문제가 조직의 핵심과제가 되지 못한 실정이 이번 사고와 같은 위기시 대응능력 미흡 내지 소홀로 나타난 것이다. 제도상 해경은 해상치안과 안전직무도 있지만 경찰이 갖는 일반적인 권한도 가지고 있다. 이것이 해경이 안전직무보다 경찰직무를 더 선호하는 배경이 되었다고 본다. 해경의 개별 공무원 탓이 아니라 제도적으로 조직자체가 해상안전 위기에 대한 충분한 대응능력을 갖추지 못한 문제를 내포하고 있다는 것이다. 
 

운영측면에서는 단속과 수사, 응징의 권한을 가진 경찰 신분의 해경이 해양안전의 예방과 대비에는 조직적으로 미흡할 수밖에 없다고 생각한다. 전반적인 안전검사는 해수부와 관련기관이 담당하고 있으나 내항의 경우 ‘서해훼리’ 사고이후 해경이 여객선의 안전관리를 맡고 있다. 서해훼리호 사고이후 해경이 안전문제를 담당하면서 여객의 과승문제는 많이 좋아졌다. 또한 구명조끼 비치 등에 대해서도 많은 개선이 이루어졌다.

그러나 카페리선박의 경우 여객은 물론 화물을 적재하게 되고 수익의 70%가량이 화물에서 창출되다보니 과적의 문제가 발생하는데, 해경은 화물과적에 대한 전문성이 없기 때문에 예방차원의 과적문제를 놓친 것으로 본다. 해양안전에 대한 국가차원의 대비는 어려움이 있다. 해경은 대비측면에서 준비가 잘 안되어 있어 이번 세월호 사고 대응에서 허점이 드러난 것 같다.

참고로 이번 세월호 사건은 전대미문의 사건으로 우리나라가 국가 차원에서 이를 해결하는 능력을 갖추는 데 부족함을 드러냈다고 할 수 있다. 해경에게만 비난의 화살을 돌릴 수 없는 이유가 여기에 있다. 아마도 이번 세월호 침몰사고의 경우 일본과 미국, 네덜란드 정도가 대응능력을 갖추고 있는 것으로 판단된다. 우리나라의 경우 훈련이 안돼 있는 상황에서 경험해본 적 없는 초유의 사건이 벌어진 것이다.
 

국가와 국민의 해양안전은 물론 해양과 관련한 산업에 대한 전반적인 관심부족도 문제였다. 해양수산부의 해체와 부활을 지켜보면서 해양에 대한 국가적 관심과 투자가 미흡함을 알 수 있었다. 해양행정은 우리국민 모두에게 공간적인 거리는 물론 심리적인 거리감과 함께 시간적으로도 시급하지 않은 일로 치부된데 따른 시장실패 현상으로 보아야 할 것이다.
 

아울러 역사적으로 보면, 해경은 해상범죄와 불법어업 및 밀입국, 밀수 등에 대한 업무를 본연의 업무로 시작했다. 따라서 해상사고와 관련한 안전문제는 추가된 업무로 볼 수 있다. 그로인해 안전문제가 해경내에서 특화되지 못한 결과이기도 하다. 이상의 복합적인 요인으로 인해 이번 사고에서 해경의 구조대응은 물론 대비에서도 부적절성이 거론되고 있다는 생각이다.” 
 
 

현행 해양안전 거버넌스의 문제점은 무엇?
“현행 해경에 대한 법률이 없다. 정부조직법에 의해 조직의 근거가 있고, 대통령령에 해경조직을 다루고 있다. 경찰 본연의 기능과 함께 ‘해양 지킴이’로서의 기능을 갖춘 조직이다. 해수부 산하청이지만 해수부와의 관계에서도 업무 중복과 갈등이 존재해왔다. VTS 등 주요업무의 관할권 갈등을 비롯해 관제업무는 해수부, 구난업무는 해경청으로 이원화돼있고, 해상방제와 해안방제에 대한 지휘 통제권이 분리돼 있으며 양기관 간의 인사교류 부재 등 상호 소통과 협조시스템이 미흡한 상태에서 안전업무가 소외된 것이라고 볼 수 있다.
 

또다른 해양안전 관련 현 거버넌스의 문제는 정부의 안전에 대한 접근이 전문행정에서 일반행정으로 변화해왔다는 점이다. 해양안전을 책임지는 전문조직이 미흡한데다 행정적 접근마저 전문성이 소홀히 되는 행정관리의 문제점까지 있다는 것이다. 여기에 해수부와 해경 외에 민간의 안전관련 조직이 활성화돼 있지 못해 해양안전 협력적 거버넌스가 구축되지 못했다. 서해훼리와 씨프린스호 사고이후, 해양안전의 필요성은 인식했지만 최근 안전과 환경분야에 대한 일반행정직의 진출이 과도하게 많아지면서 관련업무의 전문성 약화와 정책의 연성화 추세가 나타나고 있다.” 

세월호 사고를 계기로 미국와 일본, 영국의 해양안전당국이 벤치마킹의 대상으로 주목받고 있는데, 어느 모델이 한국적 상황에 적절한지?
“모든 제도는 역사적 배경과 특수성에 의해 생겨나고 정착된다. 잘 되고 있는 다른 나라의 사례를 벤치마킹하는 것도 중요하지만, 우리나라 해경이 설립돼 성장해온 역사를 살펴볼 필요가 있다. 미국의 코스트가드(Coast Guard)는 경찰이 아닌 군인에 가까운 조직으로 제 5군의 역할을 하고 있으며, 일본의 해상보안청은 경찰은 아니지만 특별사법경찰권이 부여돼 있다. 우리나라의 해양경찰은 경찰권과 해양안전경비를 함께 가지고 있는 조직이다. 막강한 권한을 가지고 있지만, 다른 나라의 사례와 비교해보면 다소 애매한 위치에 있다고 할 수 있다. 신분 자체도 미국이나 일본의 해경과 다르다. 때문에 벤치마킹 모델이 중요치는 않다고 본다. 조직을 어떻게 설계하느냐 하는 문제도 중요하지만, 기능을 어떻게 탄력적으로 운용하느냐가 더 중요하다.
 

미국에서 공부하던 시절, 학생들을 두 팀으로 나누어 해양행정의 모델로 통합모델이 나은지, 분산모델이 나은지를 놓고 열띤 토론을 한 수업이 있었다. 두 팀의 대표는 서로 자기 모델의 장점을 상대방에게 설명했지만, 토론은 승자도 패자도 없이 끝났다. 그러나 하나의 결론에는 도달했는데, 그것은 “조직이 기능을 반드시 보장해주지 않는다”는 것이었다. 결국 해양안전 거버넌스와 정책은 목적을 위한 기능을 효율적으로 운영하는 것이 바람직하다고 여긴다. 따라서 해외사례보다 우리의 특수한 여건과 역사적 배경을 토대로 정책의 목표를 우선순위에 따라 조직과 기능을 갖추어야 할 것이다.
 

과거 초창기 해경의 업무들이 시대흐름에 따라 줄어든 상황에서 안전 등 새로운 행정수요를 추가해 기능전환이 필요하다. 밀항이나 밀수 등 과거 주요업무의 비중이 줄어든 만큼 해경의 업무도 해상경찰과 구조, 오염방제, 재난대응, 해양영토 경비 등 시대상에 맞는  업무 기능이 강화돼야 한다. 일반경찰의 기능은 청와대의 구상처럼 경찰청에 넘기고 해상분야의 특별사법 경찰권 부여와 함께 안전과 치안을 중심으로 한 새로운 해양안전 거버넌스로 거듭나야 한다. 특히 경찰권한에 대해서는 해상범죄와 관련한 권한을 부여하는 절충점을 도출하는 것이 중요하다. ”

해운물류학회 학술대회에서 발표하신 내용 중 현 해수부 해사안전국을 새 해양안전거버넌스에 이관하는 내용은 해양안전업무의 통합행정상 합리적으로 보인다. 그러나 현 시스템의 근본적인 변화이므로 우려되는 점도 있는데...
“이 부분에 대해서 구체적인 방안을 구상한 것은 아니다. 해양안전과 관련 법적, 제도적인 업무와 국제협력 관계 등을 그대로 해수부에서 관장하는 것이 좋을 것 같고, 나머지 기능들은 제가 제안하는 해양안전청과 같은 새 해양안전거버넌스가 신설된다면 그곳으로 대폭 이관하는 것이 좋다고 본 것이다.”

민관의 협력적인 뉴 해양안전 거버넌스 도입은 바람직한 방향이다. 그러나 이번 세월호 사고처리과정에서 기존의 해양구조협회나 해양구조단, 민간해양구조단 등이 존재하지만 구조에서는 활약을 하지 못했다. 그렇게 본다면 민간의 참여도 중요하지만 정부의 민간을 적절하게 조정하는 기능이 더욱 중요하다는 생각이다. 이들 단체별 기능을 제대로 파악하고 보완해 실효적인 조정 운용역량이 필요하다고 보는데, 이에 대한 견해는?
“구조 및 대응에서 뿐만 아니라 예방과 대비 차원에서도 어선과 잠수사, 관련회사 및 협회 등 민간과 함께 협력하는 것이 필요하다는 얘기이다. 현장에서의 구조 대응력을 강화하기 위해서는 민간의 능력배양이 중요하다. 이러한 측면에서 정부의 코디네이터로서 역할이 중요하다.  국가가 모든 것을 다하던 시대는 지나갔다. 사회적인 힘(민간)을 활용하는 문제가 중요한데, 이같은 측면에서 국가안전처의 해양안전 거버넌스로서의 역할에 대한 우려가 제기되는 것이라고 본다. 이번 사고에서는 민간을 비롯한 관련기관의 힘이 충분히 활용되지 못했다. 이는 평소 민관 협력이 잘 구축돼 있지 않았기 때문이라고 본다. 해양안전 거버넌스를 중심으로 민간과 관련기관과의 역할 재분배가 필요하다. 필요한 분야는 육성하고 조정하는 것도 새로운 해양안전 거버넌스가 해야할 일이다. ”

해경은 61년이 된 정부조직이다. 이번에 해체될 위기에 처해있지만 그동안 해경이 담당해온 해양안전경찰의 순기능에 대한 평가와 해경 기능의 미래상에 대한 견해는?
“육지 중심적 의식을 갖추고 있는 우리나라에서 그간 해경은 해상범죄와 해양영토 대응, 섬관련 업무 등 조직내 기능 90%이상은 잘해왔다고 생각한다. 그러나 이번 세월호 사고를 계기로 안전관련 조직과 행태적 정책우선 순위가 문제점으로 드러났다. 이러한 문제점들을 파악하고 보안해 해경 조직을 개혁하는 것이 바람직하지, 해체하는 것은 적절치 않다는 생각이다.

특히 심도 있는 검토와 논의 없이 해경해체가 발표된 것은 열심히 일해 온 해경 공무원의 자존심과 자부심을 돌이킬 수 없을 정도로 상하게 했다. 시대의 변화에 따라 해양경찰의 정책과제도 과거와는 다른 영역이 필요해졌다. 안전과 해양영토의 안정성 등이 그에 속하며, 앞으로도 미래시대의 해경 정책의 발굴은 중요하다.
 

해경은 이제까지 경찰기능을 갖추고 해상사고 이후 조직을 확대하며 내실을 다지기보다는 외형성장을 이뤄왔다. 그러나 앞으로는 경찰과 행정, 군인의 역할을 복합적으로 기능하는 조직으로서 상황에 따라 탄력적으로 대응할 수 있는 새로운 해양안전 거버넌스로서 재탄생이 필요하다. ‘해양지킴이’로서 거듭날 것을 진심으로 기대한다.