부산 제외, 주요 무역항 인센티브 점차 축소
“인센티브와 화물유치 효과 분석 필요”
항만에 컨테이너 화물을 유치하기 위해 각 항만공사별로 시행 중인 화물 인센티브 제도가 변화의 기로에 서있다. 시행 초기 경쟁적으로 확대됐던 항만 인센티브가 최근 몇년새 축소되고 있는 것. 정부와 국회의 인센티브 축소 요구가 계속되며 각 PA들은 점차적으로 인센티브를 줄여나가고 있지만, 부산항은 환적화물 유치를 위해 인센티브 제공이 불가피하다는 입장이다. 전문가들은 항만 인센티브와 화물유치 효과에 대한 분석이 우선시돼야 하며, 뚜렷한 목표를 설정하고 인센티브 제도를 운용해야 한다고 조언하고 있다.
우리나라의 주요 수출입 항만인 부산, 광양, 인천, 울산, 평택항의 인센티브 제도를 살펴보면 부산항이 연간 100억원이 넘는 가장 많은 인센티브를 지급하고 있으며, 광양항은 50억원대 인센티브를 지급하고 있다. 그 외 인천, 평택, 울산항은 10억원 미만의 인센티브를 책정·지급하고 있다.
부산항은 인센티브 기준예산 기준 2013년 120억원, 2014년 100억원, 2015년 140억원, 실지급액 기준 2013년 137억원, 2014년 129억원, 2015년 147억원으로 집계됐다. 실지급액이 예산보다 많은 것은 부산시가 제공하는 보조금이 더해졌기 때문으로, 부산시는 2012년부터 30억원의 인센티브를 지원하고 있다. 구체적인 인센티브 항목은 공개되지 않았으나 모든 인센티브가 환적화물을 대상으로 지급되고 있으며, 선사실적인센티브(35억원)와 연근해인센티브(25억원) 이외의 인센티브는 최대 한도가 없어, 전년대비 실적으로 인센티브가 책정된다는 설명이다. 다만 선사당 최대 상한액은 20억원이다. 부산항만공사BPA 관계자는 “부산은 수출입화물 인센티브가 없고 환적화물만을 대상으로 인센티브를 지급하고 있다”면서, “전년도와 대비해 올해 얼마만큼 증가했냐에 따라 인센티브 지급 여부와 규모가 결정되기 때문에 금액 기준은 따로 정해져있지 않다”고 밝혔다.
부산항 ’15년 140억, ’14년 100억, ’13년 120억원 책정, 광양항 60억→50억원, 인천항 10억→8억→7억원, 평택항 10억→6.7억원, 울산항 1.5억원
광양항은 인센티브 실지급액은 공개하지 않은 채, 기준예산 기준 2015년 50억원, 2014년·2013년은 60억원을 책정했다. 세부 항목을 살펴보면 선사인센티브에 총 40억원이 배정됐고, 운영사에 10억원, 항만마일리지제도(화주 및 포워더) 10억원이 배정됐다. 선사인센티브의 경우 증가화물은 수입화물 10억원, 환적화물 10억원 총 20억원이며, 실적화물은 수입화물 5억원, 환적화물 3억원으로 책정됐다. 2014년까지 지급되던 선대교체환적화물과 연안화물 인센티브는 폐지됐으며, 북극항로 인센티브(2억원)와 항만운영사 인센티브(10억원)가 신설되거나 조정됐다. 항만마일리지제도는 기존 20억원에서 10억원으로 예산이 축소됐다.
인천항은 2015년 7억원, 2014년 8억원, 2013년도 10억원의 인센티브 예산을 책정해 매년 인센티브 규모가 소폭 줄어들고 있다. 평택항은 2014년 6억 7,000만원, 2013년 10억 2,000만원의 예산이 책정됐으며 올해 인센티브 지급 규모는 아직 확정되지 않았다. 울산항은 지난 3년간 1억 5,000만원의 인센티브를 책정한 것으로 나타났다.
부산항 100억원 이상 전국 최대규모, 광양항 50억원, 기타항 10억원 미만
이처럼 전국 주요항만의 인센티브 지급 기준 및 규모는 항만별로 크게 차이가 난다. 부산항은 국내 최대 무역항답게 인센티브도 가장 많이 지급하고 있으며 모든 인센티브가 환적화물을 대상으로 한 인센티브라는 점이 특징이다. 50억원 이상의 인센티브를 지급하고 있는 광양항은 수입화물과 환적화물에 인센티브를 지급하고 있는 동시에 광양항 활성화 차원에서 기준 목표량을 달성할 때까지 인센티브가 지급되고 있다. 반면 인천항과 평택항, 울산항은 10억원 미만의 인센티브를 지급하고 있으며 대부분이 수출입화물 인센티브다.
눈에 띄는 점은 부산항을 제외한 나머지 항들은 점차 인센티브 규모를 축소시켜 나가고 있다는 점이다. 광양항은 2014년도부터 인센티브 규모를 10억원 축소해 50억원으로 책정했으며, 인천항은 10억원→8억원→7억원으로, 평택항은 10억원→6.7억원으로 규모를 축소했다. 울산항은 1억 5,000만원의 인센티브를 유지하고 있다. 이처럼 인센티브 규모가 점차 축소되는 경향에 대해 항만업계 관계자는 “매년 국회 국정감사에 인센티브 관련한 질타가 단골메뉴로 등장하고, 정부도 인센티브를 축소하는 방향으로 정책방향을 잡았기 때문”이라고 설명했다.
“인센티브 화물유치효과 의문” “막대한 투입비용에 비해 성과 불충분”
인센티브 축소 의견은 국회를 중심으로 항만 연구자 사이에서도 제기된 바 있다. 2012년 11월 부산시의회 입법정책담당관실에서 작성한 ‘부산항 볼륨인센티브제도의 문제점’에 따르면, 환적화물 유치를 위한 인센티브 제도, 하역료 할인정책은 국내외 항만들이 경쟁적으로 도입하고 있으나 유치효과에 대한 의문은 지속적으로 제기돼 왔다. 또한 항만물동량을 확대하기 위해 수익금의 일부를 선주에게 지급하는 인센티브 제도의 성과관리가 미흡한 것으로 나타났다.
당시 부산항만공사 항만위원회 위원인 하명신 부경대 경제학부 부교수의 ‘항만인센티브제도 효과에 대한 정량적 분석’ 논문에서도 “분석결과에 따르면 인센티브 제도시행 7년간의 환적물량 증가효과가 총 50만teu 미만인 것으로 나타났다”면서, “인센티브 제도의 도입이 부산항 환적물량모형의 변화를 가져오지 못했으며, 다소 환적물량의 증가효과는 있으나 유의한 변화는 가져오지 못했고, 막대한 투입비용을 고려할 때 그 성과는 불충분한 것으로 판단된다”고 밝히고 있다.
같은 해 발간된 국회예산정책처 보고서 ‘항만공사 운영의 문제점과 개선과제’에서도 “인센티브 제도 도입에 따른 성과목표 및 성과측정 등 성과관리가 부재한 문제점이 있다”면서, “인센티브 항목 및 규모의 적정성을 파악하지 못한다면 인센티브 제도를 유지해야 할 명분이 취약해질 수 있다”고 지적했다.
이러한 인센티브 축소 요구는 아직까지도 유효하다. 올해 6월 울산항만공사 항만위원회는 “컨테이너 인센티브제가 물동량 증대를 위해 도입됐으나 인센티브 지급과 물동량 증감에 상관관계를 찾기가 힘들다”며 컨테이너 인센티브 관련, 해양수산부와 국회의 입장도 점진적인 축소를 권고한 만큼 개선 방안을 마련하라”고 주문했다.
해양수산부는 각 항만공사PA가 지급하는 인센티브를 점차 줄여나가는 쪽으로 방향을 잡았다. 해수부 담당부서 관계자 말에 따르면, 인센티브의 원래 목적이 환적경쟁력 강화를 위해 실시된 것이고 수출입 물량 인센티브의 경우 국내 항만간 과열 경쟁을 일으킬 수 있기 때문에 인센티브 축소를 권고하고 있다.
광양항-전년대비 증가화물 위주로 재편, 인천항-기여도 항목 제외
이러한 상황에서 각 무역항을 관리·운영하는 항만공사들은 각각 항만의 실정에 맞는 인센티브 제도를 운영하면서도 효과가 크지 않은 인센티브는 점차 줄여나가고 있다. 특히 과거 기준실적 이상을 달성하면 지급했던 인센티브는 줄어드는 반면, 전년대비 증가한 부문에 대한 인센티브는 유지하고 있는 추세이다.
광양항만공사YGPA의 경우 선사인센티브에서 증가화물 인센티브는 환적·수입화물 각각 10억원을 유지했으나, 실적화물의 경우 환적화물은 1억원 줄이는 대신 수입화물은 1억원 늘렸다. 다시 말해 전년대비 증가한 화물을 대상으로 한 인센티브는 10억원, 기준 실적을 달성한 인센티브의 경우 환적화물은 규모를 축소한 것이다. 동일 선사가 선대를 교체해 받는 선대교체 환적화물 인센티브와 연안화물 인센티브는 아예 폐지시켜 버렸다.
인천항만공사IPA도 인센티브 지급 기준에서 ‘기여도’ 항목을 제외시켰다. 세부적인 인센티브 항목은 공개가 안됐으나, 전년대비 물량 증감 및 신규서비스 개설 등 인센티브가 유지되고 있는 반면 인천항의 오랜 고객으로 지급되던 기여 인센티브는 없앴다는 설명이다. 게다가 인천항 화물이 대부분(99% 이상) 수출입 화물이기 때문에 국내 항만과의 과열경쟁을 막기 위한 차원에서 인센티브를 점차 줄여나갈 것이라는 계획도 밝혔다. 인천항만공사 관계자는 “인천항은 수출입 화물 위주이기 때문에 인센티브가 국내 항만간 과열경쟁을 촉진시키고 있다는 지적을 받아왔다”면서, “한번에 인센티브를 없애진 못하지만 점차적으로 그 규모를 축소해나갈 예정”이라고 밝혔다.
평택항의 경우 선사 인센티브와 포워더, 창고업체, 여행사 등에 인센티브를 부여하고 있으며 인센티브는 10억원에서 6.7억원으로 줄어든 상황이다. 평택항만공사 관계자는 “경기도와 평택시에서 지급하는 인센티브 항목이 다르다”면서, “선사볼륨 인센티브의 규모가 큰 편”이라고 짧게 답했다. 울산항은 2012년 이후 1억 5,000만원의 인센티브를 유지하고 있는 상황이다.
중국, 싱가폴, 일본 등도 환적 인센티브 제공
부산항 환적화물 유치위해 인센티브 축소 어려운 실정
그러나 부산항의 경우 환적화물 유치를 위한 동북아 항만들과 치열한 경쟁을 벌이고 있어 급격한 인센티브 축소가 어려운 실정이다. 실제로 부산항과 환적항만 경쟁을 펼치고 있는 동북아 항만들은 각각 인센티브 제도를 활용해 화물을 유치하고 있다. 해수부가 국적선사들을 통해 취합한 경쟁항만의 인센티브 자료를 살펴보면 각 항만들의 모든 인센티브 정보는 알 수 없으나 주요 항만들이 일반화물 및 환적화물 인센티브를 시행하고 있음을 알 수 있다.
중국 항만의 경우를 살펴보면, 상하이항은 선사별 물량에 따라 수출입 하역료를 할인하는 일반 인센티브와 수출입 하역료를 평균 50% 할인하고 선대교체 등 특별할인을 제공하는 환적 인센티브를 제공하고 있으며, 닝보항은 하역료를 0.5~2% 할인하는 환적 인센티브를 제공하고 있다. 칭다오항은 선사별 목표물량 달성시 하역료의 15%(국제 환적), 30%(지역환적)을 제공하는 환적 인센티브와 일반 인센티브를, 대련항과 텐진항은 각각 환적화물에 대해 하역료를 100%, 70% 할인하는 파격적인 인센티브를 제공하고 있다. 홍콩항도 단계별로 3~13%의 할인율을 제공하는 수출입 인센티브와 함께 6만teu 초과시 기본요율을 할인해주는 환적 인센티브 제도를 시행 중이다.
일본 항만들은 케이힌항(도쿄·요코하마)의 경우, 수출입 화물과 내항 피더 화물에만 인센티브를 제공하고 있고, 한신(오사카·고베)항은 국제 환적화물을 포함한 피더화물, 육상운송화물, 신규항로, 서비스 확충 등에 인센티브를 제공한다.
세계 최고의 환적항만인 싱가포르항은 일반 인센티브와 환적 인센티브를 동시에 제공하고 있다. 환적 인센티브는 운영사인 PSA와 개별선사간 사적계약으로 체결되며 전년도 실적 기준 목표물량 처리시 하역료를 할인해주고, 7일간 장치료를 면제해주는 내용이다.
각 항만의 인센티브 제도에 대해 해수부 관계자는 “인센티브는 점점 줄여나가는게 맞다는것이 기본 입장이지만, 환적경쟁력 유지를 위해 대체 방안을 우선 마련하고 인센티브를 축소시켜 나갈 계획”이라면서, “당장 인센티브를 없앤다고 선사가 기항지를 옮기거나 하는 시대는 지났지만, 항만 선호도 등에는 큰 영향을 미칠 수 있다”고 밝혔다.
과거 경쟁적으로 인센티브를 확대했던 것과는 달리 각 항만공사들은 보다 실효성 있는 운용을 위해 인센티브 제도를 축소·개편하는 움직임을 보이고 있다. 항만 전문가들은 인센티브 제도의 목적과 목표를 확실히 정하고, 인센티브를 통한 효과의 측정이 정확히 이뤄져야 효과적인 제도 운용이 가능하다고 조언하고 있다. 정부와 항만공사들의 치열한 고민과 논의를 통해 보다 실효성 있는 인센티브 제도 운용과 이를 통한 항만 경쟁력 강화 방안이 필요한 시점이다.