시론/해운계의 법률적 이슈(1)

고등법원에서의 사실심리와 심판관 인적구성 및 신분보장

최근 해운업계에 이슈로 떠오른 몇 가지 법률적인 문제점들에 대해 목포해양대학교 교수로 재직 중이며 한국해법학회에서도 왕성한 활동을 벌이고 있는 김인현 교수의 글을 6회에 걸쳐 연재한다.

(1) 해양안전심판제도에서의 법적 현안
(2) 법무부 상법 해상편 개정안
(3) 유엔 운시트랄 운송법회의 중간보도
(4) 해운산업에서의 독점규제법의 문제
(5) 한국선급의 발전방향에 대한 논의
(6) 일본의 도선법 개정과 우리나라의 경우

해양안전심판원(이하 해심)은 해양사고의 원인과 사고의 재발방지를 목적으로 하는 국가기관으로 해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률(이하 해심법)에 의하여 설치되고 운용된다. 우리나라는 중앙해심은 서울에 두고, 인천, 목포, 부산, 동해에 지방해심을 두고 있다. 해심은 심판부와 조사부로 이원화되어 있고, 중앙해심은 별정직 1급이 장으로 있고, 지방은 2급이 장으로 있다. 해심은 해양사고의 원인을 파악하고 해기사들을 징계함으로써 사고의 재발방지에 큰 역할을 하여왔다. 특히 해심은 선박충돌사고와 좌초사고 등에서 해기사 및 선주들의 안전항행을 위한 주의의무가 무엇인가를 판단하여 주고, 선박안전관련 법령의 미비 제도개선에 대한 권도도 행함으로써 안전항해에 크게 기여하여왔다고 할 수 있다.

최근에 들어서는 해심의 전문기관으로서의 권위는 민사소송이나 형사소송에서도 인정받아, 해심의 재결은 이들 기관에서도 수정 없이 받아들여지고 있는 성과를 거두었다. 이러한 외부에서 바라보는 성과에도 불구하고 해심은 내부적으로나 외부적으로 변화의 요구에 직면하여있다. 외부적으로 해심이 당면한 가장 큰 현안은 대법원이 중앙해심의 재결에 대한 관할을 가지고 있던 것이 이제 고등법원이 그 관할을 가지게 되어 사실심리를 법원에서 하게 된다는 것이다. 내부적으로 가장 큰 문제점은 심판부내부에서 심판관의 신분이 보장되지 않는다는 점에 있다. 본고에서는 고등법원이 행정소송의 1심이 되는 점과 해심 심판관의 인적 구성과 임명에 대한 문제점을 구체적으로 살펴보고 필자의 견해를 밝히도록 한다.

두 가지 현안 - 고등법원의 행정소송 담당
해심의 재결은 두 가지로 나누어진다. 하나는 원인재결이고 하나는 징계재결이다.1) 원인재결은 문자 그대로 사고의 원인에 대한 판단을 해심이 내리는 것이다. 징계재결은 원인재결을 바탕으로 사고를 야기한 해기사나 도선사에게 행정벌로서 징계를 내려 벌하는 것이다.

현재 우리 해심제도는 지방해심의 재결을 중앙해심에서 다시 재결하고 중앙해심의 재결에 불복하는 경우는 대법원에 재결에 대한 소를 제기하도록 하고 있다.2) 지방해심 심판의 원인재결은 사실의 판단에 지나지 않는다. 그러나 징계재결은 행정기관인 해심이, 해양수산부가 국민인 해기사에게 부여한 면허 행사권에 대하여 업무정지를 가하는 것이기 때문에, 이는 행정처분이 된다. 따라서 지방해심에서 내린 징계재결을 중앙해심에서 판단하게 되면 이는 행정심판이 된다. 중앙해심의 재결에 대하여 이를 다시 대법원에서 다투는 것은 행정소송이 되는 것이다.3)

이러한 절차는 특이한 것으로 보인다. 즉, 모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다(헌법 제27조 제1항). 그런데 보통은 법관으로부터 3심의 재판을 받는다. 그런데, 해양사고에 관련된 해기사들은 법관에 의한 재판을 한번만 받는 것에 대한 문제점들이 지적되어 왔다. 특히, 대법원은 사실심을 하는 곳이 아니고 법률심판을 하는 곳이라는 점에 있다. 물론 대법원이 사실심을 전혀 하지 않는 것은 아니다. 법률심을 하기 위하여는 사실심리를 하여야 할 경우도 있다. 그러나 이는 부차적인 것이다.

우리 대법원은 원인관계에 대한 판단은 대법원에 대한 소제기 대상이 아니라는 확고한 입장을 가지고 있다.4) 예컨대, 충돌사고에서 사고의 주원인이 갑 선박에 있고, 일인은 을 선박에 있다는 중앙해심의 원인 재결이 있고, 이에 기하여 갑 선박의 A선장은 업무정지 2개월, 을 선박의 B선장은 업무정지 1개월의 징계재결을 받았다고 하자. 갑 선박의 A선장은 원인재결이 잘못되었다는 점을 이유로 대법원에 소를 제기할 수없다. 다만, 자신의 징계가 잘못되었다는 점을 이유로 소를 제기할 수 있다. 이 경우에 대법원은 징계재결의 당부를 판단하기 위하여 사실에 대한 판단을 한다.

해심의 재결은 행정심판의 일종으로서 민사법원이나 형사법원이 전혀 참고하지 않아도 된다. 그러나 우리나라는 해심의 전문성이 크게 인정되어 행정심판과 행정소송의 결과인 중앙해심의 재결과 대법원의 행정소송의 결과를 민사법원이나 형사법원이 그 사실관계를 그대로 인용하는 형식을 취하고 있는 점에 주목하여야 한다. 그러므로 선주 혹은 보험회사들은 사실심리는 사실상 해심에서 완결되어버리므로, 법원에서는 한번도 판단을 받지 못한다는 불합리가 있다는 점을 지적하여왔다. 법률적인 판단이 개입되어있음에도 법관들이 아닌 심판관들이 모든 사실 판단을 하게 되고 이것이 민사소송의 결과까지 좌우하는 점을 실무의 변호사들은 많이 지적하여 왔다. 더구나 최근에 들어서 선박충돌에서 원인제공정도(과실비율)까지를 해심이 판단함으로써 이러한 문제는 더욱 크게 부각되었다.

- 심판관 충원과 신분보장
심판관은 별정직으로 보한다. 중앙의 2급 심판관은 물론 지방의 4급 심판관도 별정직으로서 임명되며 임기는 3년으로 연임할 수있다(해심법 제13조). 일반직 공무원인 조사관과 달리 심판관을 별정직으로 한 것은 해심의 특수성 때문으로 생각된다. 해심이 다루는 사고는 선박의 운항과 관련되므로, 기본적으로 선박의 운항에 대한 지식과 경험이 필요하다. 그러므로 상당 기간의 승선경험이 필요하고, 가장 최근의 승선 경험을 갖는 사람들을 적기에 보충할 필요성이 있다. 그러므로 일반직화하기 보다는 별정직으로 하여 채용하는 것이 해심의 목적에 타당하다고 할 수 있다. 그런데 심판관들은 지금까지는 한번 임명이 되면 3년씩 연임이 되는 형식을 취하여 왔다. 4급 지방심판관으로 보하여지면, 3번 정도의 연임을 거쳐 2급으로 승진하고 다시 3번 정도의 연임을 함으로써 정년을 맞이하는 형태를 취하여왔다.

최근들어 두 가지 문제점이 크게 지적되고 있다. 하나는 실무의 선장과 기관장들이 심판관으로 전혀 영입되지 못하고 있다는 점이다. 10년 동안 실무의 선장이 심판관으로 임용되지 못함으로써 심판관의 인적구성이 그 목적달성에 적합한지에 대한 의문이 제기된다. 해심에서 선장들에게 선발기회를 전혀 주지 않는 것은 아니다. 몇번 있은 시험에서 선장들이 합격하지 못하였다. 선장들이 실력이 부족한 면도 있지만, 해심이 안정적으로 심판관을 선발하여오지 않았으므로 시험준비를 하지 않기 때문으로 필자는 본다.

다른 하나는 임기가 만료되는 현직 심판관들을 다시 공개채용형식의 구두시험을 보고 재임용하는 점이다.5) 심판관의 임기는 3년으로 연임할 수 있다는 해심법상의 규정 시행을 위한 하위규정이 없으므로, 그간의 행정처리는 잘못된 것이고, 공개채용의 형식을 취할 수밖에 없다고 한다. 심판관들은 3년 후에는 재임용이 되지 못한다는 불안감을 가지고 심판업무에 종사하여야 한다는 점에 필자는 주목하고자 한다.

고등법원의 해심관할
사법개혁추진위원회에서는 위 <고등법원의 행정소송 담당>에서 말한 점에 주목하였다. 특히 일본에서도 고등법원이 일본고등해난심판청의 재결에 대한 관할을 가지고 사실심리가 법원에서 이루어지고 있는 점을 지적하면서, 중앙해심의 재결에 불복하는 경우에 고등법원이 행정소송의 1심법원이 되도록 하자는 방침을, 해심의 반대에도 불구하고 정하였다. 이에 따라 해심은 이제 해심법을 개정하여 관할을 고등법원으로 할 예정이라고 한다.

이는 상당한 변화를 가져온다. 우선, 해양사고관련자인 해기사는 법관에 의한 사실심리를 받게되므로 헌법상 보장된 재판청구권이 보장되는 점에서는 장점이 있지만, 보통 이러한 추가적인 절차를 희망하는 것은 선주 혹은 보험회사이고 보면 해기사들로서는 오히려 불편함만을 가중한다는 인상을 줄런지도 모른다. 어차피 1-2개월의 업무정지 차이 때문에 몇 개월을 소송에 개입되어야 하기 때문이다.

해심자체로 보아서도, 대법원에 소송수행을 나가던 중앙심판관은 이제 그보다 하위인 고등법원에 소송수행을 나가게 된다. 그러므로 스스로의 격이 격하되었다고 볼 수도 있을 것이다. 이보다 더 큰 부담은 고등법원에 소가 제기되는 숫자가 많아져서 중앙해심원장이 피고가 된 소송을 많이 수행하여야 하는 점일 것이다. 행정심판으로서 해양사고의 원인판단에 대한 본격적인 사실심리를 법원이 하게 된다는 점은 우리 해상법 및 해운계에서는 알지 못하던 일이다.  과연 어떠한 문제점이 노정될지 필자로서도 정확히 가름하기 어렵다.

우선 생각되는 것이 과연 우리 행정법원이 고도의 전문성을 요구하는 해양사고의 심판에 대한 판단을 독자적인 힘으로 할 수 있을 것인가 하는 점이다. 영국의 해사법원이나 우리나라의 특허법원처럼 해당 분야 전문가들의 도움을 받도록 하는 장로 선장제도 혹은 해양사고 기술심리관제도 등이 필요할 것으로 본다.

다음으로 해심의 목적은 사고의 원인판단에 있고, 행정법원의 행정소송은 징계에 초점이 있다. 그러므로 증거방법 등에서 차이가 있을 수 있다는 생각이 든다. 해심은 민사법원이나 형사법원이 취하는 전문법칙(傳聞法則) 등 엄격한 증거선택의 제도보다는 자유로운 입장을 취하고 있다. 증거는 심판관의 자유재량에 맡겨져 있다(해심법 제51조).6) 충돌사고에서 제3의 선박의 선장이 사고를 목격하였다고 하면서 그 경위를 적은 서면을 제출한다면, 이는 전문증거로서 형사소송에서는 증거능력이 없으므로 아예 법관의 증거채택의 대상이 되지 않는다. 그러나 해심에서는 이것도 심판관의 증거채택이 가능하다. 이렇게 채택된 증거는 법원에서는 그 증거능력이 부인되어야 할 것이다. 이렇게 되면 어떻게 될 것인가? 해심에서는 원인판단을 근거로 징계재결을 내리고 그 징계재결에 대하여 법원이 판단을 하는 것이므로, 해심에서는 징계재결을 하는 경우에는 법원과 일치되는 증거조사방법을 사용하여야 한다는 지적을 하게 된다. 과거 대법원이 본격적인 사실심리를 하지 않던 입장과 비교하여 보면, 이런 문제점이 크게 부각될 것으로 본다. 

선박충돌에서의 항법에 대하여도 중앙해심이 내린 항법의 해석이 고등법원에서 번복되면, 중앙해심은 이에 따라야 할 것이다. 지금까지 중앙해심이 축적하여온 항법에 대한 해석들이 어떻게 될 것인가?

해심은 이제 새롭게 변화되는 고등법원체제에 맞추어 법원과 동일하게 사실관계를 판단하고 법률을 적용하기를 강요받게 될 것으로 보인다. 그렇지 않으면 많은 사건들이 파기 환송되어 해심의 권위가 떨어지는 것은 물론이고 그 존재의 가치까지 위협을 받게 될 것이기 때문이다. 해심이 가지고 있는 앞으로의 과제에 대하여는 해심의 다른 축을 이루는 심판변론인(구 해사보좌인)들의 역할도 중요할 것이고, 학계에서도 법적인 문제점을 해결하기 위하여 함께 노력하여야 할 것이다.

심판관의 현직 선장 충원과 임기보장
심판제도가 갖는 본질로서의 별정직제도와 임기보장은 서로 일치하지 않는 측면이 있는 점은 사실이다. 새로운 선박 경험과 지식을 갖는 신인들을 보강하기 위하여는 심판관의 임기가 정년까지 보장되어야 한다는 것은 서로 모순된다. 임기가 정년까지 보장되면 새로운 자리가 나지 않기 때문이다.

그러나 심판제도의 또 다른 측면은 안정적인 제도의 운용에 있다. 그러므로 해심법은 연임할 수 있다는 규정을 두어 안정적인 심판운용을 꾀하고 있다. 현재처럼 3년의 임기에 3년마다 공개경쟁을 하여 2급 심판관에 재임용된다면, 참으로 이상한 제도가 된다고 하지 않을 수 없다. 이렇게하여 심판관들이 안정적으로 심판업무에 종사할 수 있고 전문성을 갖추어 나 갈수 있을 지 의문이 든다. 특히 심판관 재임용에서 심사관이, 해심의 상사 및 동료 심판관들 혹은 해양수산부의 고위직 공무원으로 구성이 된다면, 합의심인 해심의 재결을 이들 심판관들이 소신껏 할 수 있을 것인지, 그 고위직 공무원이 책임자로 있는 해양수산부의 부서에 대하여 권고재결을 어떻게 마음대로 내리겠는가? 한번 임용이 되면 10년 정도는 안정되게 심판관의 임기를 할 수 있도록 하여야 할 것이다. 이는 법관의 임기를 보아도 그렇다(헌법 제105조 제3항). 해심법 제13조 제2항의 심판관은 연임할 수 있다는 규정을 위한 하위규정을 완비하여 심판관의 연임은 특단의 사정이 없는 한 쉽게하도록 하여 안정감을 심판관들에게 부여하여야 한다고 본다.

다만, 어떻게 새로운 신인 선장이나 기관장들을 충원할 것인지도 반드시 연계하여 고려되어야 할 것이다. 이것은 특별법으로서의 해심법을 두고서 해심 심판관을 별정직으로 한 이유와 직결되는 것으로서 필수적인 고려사항이라고 할 것이다. 선장들이 10년이나 충원되지 못한 사정은 구체적으로 논할 여유는 없다. 다만, 예컨대 1/2(비율은 하나의 예시이다)은 반드시 선장 혹은 기관장 출신으로서 해심심판관은 구성되어야 한다고 하던지, 신규채용자의 1/2은 반드시 선장 혹은 기관장 출신이어야 한다는 규정을 두어 국가에 심판관 채용에서 적정한 비율의 선장출신 선발의무를 부과하는 것도 하나의 방법일 것이다.

해심조직이 모두 선장 기관장 출신으로 이루어져야만 하는 것은 아니다. 비록 선장과 기관장은 하지 않았지만 선박행정업무에 종사한 공무원, 법조인도 필요하다.7) 그러나 현재와 같이 지나치게 편중된 인적구성은 좋지 않다는 점은 지적되어야 한다. 이러한 다양한 경력을 갖는 균형있는 인적구성이 되었을 때 비로써 해심의 기능은 적정하게 발휘될 것으로 본다.   

결(結)
해심은 최근 변화의 과도기에 처하여있다. 고등법원이 행정소송의 1심법원이 된 점, 기존 심판관들이 연임에 대한 공개경쟁을 거쳐야 하는 행정처리 등이 이러한 변화를 강요하고 있다. 

해양사고의 원인조사와 해기사에 대한 징계에 대한 행정 처리를 다른 기관에 맡길 수 있는가? 필자의 생각으로는 해심은 우리 실정에 잘 맞는 아주 좋은 제도이다. 그동안 해심은 이 분야에서 많은 재결을 축적하여 그 권위를 인정받고 있다. 해심의 기능으로 보아 심판관은 행정법, 해상교통법, 소송법등 법적소양과 해기경험을 함께 갖추어야 한다. 심판관이 되어야 할 사람으로서 법조인이 주가 될 수는 없다. 이것은 법조인들이 선박에 승선하여 선장이 되는 것은 불가능하지만, 선장이 법학의 소양을 갖추는 것은 가능하기 때문이다. 그간 필자가 여러 차례 강조한 것이지만, 예산을 마련하여 심판관 조사관들에게 법학실무교육의 기회를 제공하여야 한다. 이러한 교육을 통하여 법관과 유사한 사고로서 해심의 조사와 심판이 이루어져야 한다. 이러한 필요성은 현 체제하에서도 상존하여 왔던 것이나, 고등법원에서 사실판단을 하게 됨으로써 그 필요성이 더욱 강조되게 되었다는 점이다. 심판관의 선발과 인적 구성 그리고 임기의 보장에 따른 신분의 안정성의 확보가 전제되어야 좋은 심판이 나올 것이다. 이렇듯, 고등법원에서의 사실심리와 해심 심판관의 인적구성 및 신분보장은 별개가 아니라 상호보완 관계에 있는 이슈이다. 이러한 변화에 대하여 해심은 자체적으로 순방향으로 적극적인 자세로 대처하고, 학계와 업계에서도 관심있게 지켜보고 지원할 것을 강조하면서 글을 마친다.

1)해심법에 의하면 권고재결을 포함한 세 가지이다.(해심법 제5조)
2)중앙심판원 재결에 대한 소는 대법원 관할에 전속한다.(해심법 제74조 제1항)
3)동지, 김창준, “해양안전심판과 형사재판”, 해양안전(1999년 12월호), 49면.
4)대법원 2000.6.9.선고 96추16판결 등.
5)2005. 10. 19자 중앙해심원장의 공고문에 의하면, 중앙심판관은 선발시험위원회의 심사를 거쳐 임용 추천후보자를 선발하고, 중앙심판원장의 추천, 해양수산부장관의 제청, 중앙인사위원회의 심의를 거쳐 대통령이 임명한다고 한다. www.kmst.go.kr
6)해심법 제50조(증거심판주의) 사실의 인정은 심판기일에 조사한 증거에 의하여 한다. 제51조(자유심증주의) 증거의 증명력은 심판관의 자유로운 판단에 의한다.
7)현행법상 심판관으로 임명되어 심판업무에 대한 특별한 교육 등의 절차를 거치지 않고 바로 심판관업무를 수행하는 점은 법조인이 되기 위하여는 사법연수원에서 2년간의 교육을 받는 점과 비교하여 보면 문제라고 하지 않을 수 없고, 이를 위하여 정부는 예산을 마련하여 교육제도 등을 마련하여야 할 것이다.