자유없는 자유구역청, 개선 가능한가?
특별지자체 추진에 정부·지자체·경제청간 갈등 가중
재경부, 지자체 의견 수렴한 입법으로 갈등 해결 노력
경제청의 자율성 확보 위해 다른 대안들 속속 제시돼
경제자유구역청(이하 경제청)을 ‘특별지방자치단체’로 전환시키는 내용을 담은 재정경제부(이하 재경부)의 입법 추진으로 빚어졌던 정부와 지자체간의 갈등이 해소될 전망이다.
재경부는 당초의 입장과는 달리 지자체의 의견을 수렴한 입법을 추진하기로 하고 인천시 등과 공식·비공식 접촉을 가지며 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’을 조율하고 있다. 재경부는 이 법안에 대해 2월 입법을 계획했으나 경남도와의 마찰 등으로 현재 연내 추진여부마저 불투명한 상황이다.
특별지자체 논란, 지자체와의 인식차이로 출발
경제자유구역청에 대한 특별지자체 논의는 재경부의 정책 진단에서 비롯되고 있다.
재경부는 설립 역사가 오래지 않은 경제자유구역청의 조직 안정화와 투자유치 활성화 방안을 모색하기 위해 수차례의 연구용역을 실시했다. 재경부는 이 연구결과를 토대로 경제자유구역청의 설립 이후 투자유치의 부진사유를 경제자유구역청 관할기관의 문제로 보고있다. 즉 외자유치 실적과 개발속도가 부진하고 조직·인사·재정의 자율성을 확보하기 위해 특별지방자치단체화를 추진하고 정부의 재정지원을 확대함으로써 이를 해결한다는 구상이다. 또한 재경부는 경제자유구역의 모든 사업을 경제자유구역청을 통해 시행하려고 했기 때문에 경제자유구역청에서 독자적으로 할 수 없는 일은 조직의 자율성이 부족해 초래된 것으로 판단한 것이 특별지자체를 추진하게 된 주요 계기가 되고 있다.
그러나 인천시 등은 투자유치 실적이 부진한 이유를 외국투자자 입장에서 볼 때 경제자유구역의 인센티브 부족으로 투자매력이 떨어지거나 기반시설, 업무시설 등 제반 여건이 제대로 갖추어지지 않았기 때문인 것으로 분석하고 있어 갈등이 빚어졌다.
특별지자체는 경제청의 독립기구화
재경부에서 추진하고자 하는 특별지방자치단체는 조직 운영의 비효율성과 개발속도 지연 등을 해결하기 위해 현재 설립·운영주체인 지방자치단체의 권한을 배제하고, 경제자유구역청을 독립적인 기구로 전환한다는 내용이다.
즉 재경부 등 중앙행정기관 및 관련 지자체를 그 설립주체로 하고 ‘규약’으로 인사·재정·조직 등을 구성한다는 것이다. 또한 중앙부처 차관급과 지자체 부시장 및 민간위원 등으로 이사회를 구성하고 설립주체의 추천과 이사회 의결로 청장(차관급)을 선임하도록 되어있다. 재원은 설립기관의 분담금, 국고보조금, 각종 사용료와 수수료로 대체하며 구역청별로 필요한 중앙 및 지방사무의 위임·위탁처리 사무를 수행하는 것이 특별지방자치단체의 주요 임무로 설정되어 있다.
지방 3곳의 경제청 성격은 각각 달라
현재 우리나라는 인천경제자유구역청과 부산·진해경제자유구역청, 광양만권경제자유구역청 이 세 곳이 각 지역의 경제자유구역을 관장하며 각종 외국기업의 투자유치, 개발계획 수립 등을 수행하고 있다.
인천은 인천광역시가, 부산·진해는 부산광역시와 경상남도가, 광양만권은 경상남도와 전라남도가 설립·운영의 주체로 되어 있다. 즉 업무 추진상 인천은 인천광역시에서 설치한 행정기구에서, 나머지 경제구역청은 양 도시에서 공동 설립한 지방자치단체조합에서 그 업무를 대행하고 있는 형태다.
인천경제자유구역청은 현재 인천시 단독으로 운영하고 있는 상황으로서 각종 투자유치 업무와 개발사업 등이 정상적으로 추진되고 있다. 그러나 특별지자체화 추진으로 인천시 지자체에서 분리되어 따로 운영된다면 인천경제자유구역의 사업 발전의 가속화보다는 추진사업의 혼선과 차질을 초래할 것이라는 의견이 지배적이다.
또한 재경부가 추진하고 있는 특별지방자치단체는 지방자치법 개정을 전제로 추진하는 사항이며, 지방자치법 개정안의 특별지방자치단체는 현 지방자치단체조합에 실질적인 권한과 법적 구속력을 부여하는 안으로 지방자치법이 개정될 경우 부산·진해, 광양만권의 현 지방자치단체조합은 자동적으로 특별지방자치단체로 전환된다. 따라서 이들 조합 형태의 경제자유구역청은 기구 형태가 인천과 완전히 다르게 운영되고 있는 조직이어서 인천의 특별지자체화는 근본적으로 문제가 있다는 지적이다.
인천 제외한 경제청은 대체로 수긍 분위기
부산·진해, 광양만권 경제자유구역청은 자치단체조합이라는 불완전한 운영형태로 인해 자율성이 부족한 것이 사실이다. 또한 직원들조차 일정기간 근무 후 소속 지자체로 복귀해야하는 상황을 감안한다면 자율성보다는 소속 지자체의 의견을 내세우는 것도 당연하다. 이런 상황에서 정부의 특별지자체 논의는 지방 경제자유구역청에 새로운 전기를 마련해줄 것으로 예상되고 있다. 즉 독립기구로 전환되면 자율성이 보장되는 한편 중앙정부로부터의 재정지원이 강화돼 개발에 탄력을 받게 될 것으로 전망하고 있는 것이다.
인천, 위기가 오히려 기회
현재 재경부는 인천의 이같은 입장을 반영해 당초와는 다른 수정된 입법을 추진한다는 방침이다. 즉 경제자유구역청 운영방법을 △특별지방자치단체의 경우와 △행정기구의 경우로 구분해 추진하기로 하면서 인천경제자유구역청은 현행대로 유지하되 행자부의 지방자치법 개정과 맞물려 법개정을 실시한다는 것이다.
이를 위해 재경부와 인천시측은 상호 공식·비공식 접촉을 갖고 적극적인 의견 조율을 실시하고 있다. 또한 인천시는 이번 법개정과 관련해 경제자유구역내 첨단기술산업단지 조성이 가능하도록 관련 법령의 정비, 선택과 집중의 논리를 세워주는 작업, 고속도로 등 국책사업에의 국고 100% 지원 등을 중앙부처에 요구하고 있다.
즉 경제자유구역위원회의 기능을 강화시키기 위해 관계 시·도지사가 위원회에 참여하는 한편 정례적 회의를 운영해야 한다고 제안하고 있다. 또한 경제자유구역법의 특별법화, 각종 부담금 감면, 외국인 투자 세제감면 기간 확대 및 요건 완화, 인천항의 경제자유구역 추가지정 등 관련법과 제도정비를 이루어나가야 한다고 주장하고 있다.
특별지자체 제외한 대안도 있어
현행 경제자유구역법은 일반법으로 제정되어 있어 그 제도적 기반이 취약한 상태다. 그렇기 때문에 도시개발법, 택지개발촉진법, 관광진흥법 등과의 효력다툼이 생기는 등 지정효과가 명확하지 않게 되는 문제점이 있다. 또한 각종 인·허가와 관련해 관계부처 모두의 협의절차가 필요해 사업시행에 장애요소가 되고 있다. 이 모든 사항이 결국 특별지자체화 논의가 시작되게 된 배경이지만 경제자유구역법의 특별법제화로 충분히 개선할 수 있을 것으로 예상된다.
다시말해 안정적인 재원조달을 위한 지원범위 강행 규정, 각종 부담금 감면 규정을 의무조항으로 변경, 외국인 투자 세제감면기간 확대, 시·도 경제자유구역위원회 근거규정 신설 등 특별법적인 내용을 반영함으로써 기구의 사업운영 효율성을 부여하는 것이다.
국내기업에도 혜택부여는 필요
또한 경제자유구역법의 목적변경 및 종합계획 수립도 중요한 과제로 떠오르고 있다.
경제자유구역법은 규제완화를 통해서 외국인 투자기업의 유치가 주된 목적이다. 그 결과 규제완화, 인센티브 효과가 외국기업에만 한정됨으로써 내국기업에 대한 역차별을 초래하고 있다는 지적이다. 이를 개선하기 위해서는 법률의 목적 및 정의 중 그 대상기업을 외국인 투자기업 및 국내투자기업으로 확대함으로써 현행 외국인 투자기업 중심의 투자유치에서 벗어나 국내기업도 동등하게 대우하는 입주기업 중심의 투자유치가 이루어져야 한다는 것이다. 또한 인천의 경우 송도 일부와 청라지구 등은 과밀억제권역에 대한 중과세로 국내 대기업 입주가 제한되어 있다. 국내 기업의 투자를 유도하기 위해서는 경제자유구역법상 입주외국인 투자기업에 대한 적용배제 규정을 국내 및 외국인 입주기업으로 개정하는 것이 바람직한 방안으로 거론되고 있다.
이와 관련해 인천경제자유구역청 기획정책과의 한 관계자는 “한국기업의 경제자유구역 투자가 불가능한 것은 아니지만 외국기업이 받는 혜택은 받지 못하고 있는 실정이어서 충분히 역차별 논란이 야기될 수 있다. 그러나 기업 총 지분의 10%가 외자로 구성된 국내기업이라면 그 혜택을 받을 수 있는 상황이 되지만 기존의 국내기업이 지분 양도까지 하며 투자할 지는 미지수다. 이 부분에 대해 재경부는 형평성(전국적으로 볼 때) 문제를 들어 특혜의 시비가 있기 때문에 쉽게 결정을 내리지 못하고 있는 상황”이라면서 “이같은 사항을 정리하기 위해 재경부와 계속 의견조율을 하고 있으며 조만간 만족할만한 결과가 도출될 것으로 확신한다”고 설명했다.
정부 지원강화로 업무개선 가능
이밖에 경제자유구역법상 도로·용수 등 기반시설 위주로 우선 지원되고 있는 국비는 지극히 선택적인 규정으로서 그 지원대상과 규모가 턱없이 부족한 실정이다. 이를 개선하고 안정적인 재원확보를 위해서는 현행 50%로 제한되어 있는 정부 지원규정을 60% 이상으로 변경하고 현행 도로중심의 재경부 지원기준을 정보통신, 공원녹지, 상하수도 등으로 확대하는 방안이 논의되고 있다. 또한 인천의 경우는 경인고속도로 직선화, 송도 해안도로 확장 등 국책사업의 성격을 갖는 대형사업은 전액 국비지원이 이루어져야 한다고 제안하고 있다.
또 하나의 문제점은 각 지방의 해당 시·도지사가 경제자유구역위원회에서 배제되어 있다는 것이다. 이 때문에 시·도지사의 의견 등이 중앙에 전혀 반영되지 않고 있어 중앙 경제자유구역위원회에 시·도지사가 참여하도록 하는 개선책이 시급한 실정이다. 이와 함께 시·도 경제자유구역위원회를 설치해 중앙의 위원회와 역할을 분담하는 방안도 논의되고 있는 것으로 알려졌다.
일부 지자체와 갈등 여전히 존재
한편 경제자유구역법 개정과 관련해 정부는 작년 12월 입법예고를 거쳐 올 2월 임시국회에서 정부입법안(지방자치법과 경제자유구역법) 통과를 추진할 예정이었다. 그러나 경남도에서도 경제자유구역청의 특별지자체화 저지를 위해 행자부에서 추진하고 있는 지방자치법 개정에 대해 반대 입장을 표명하고 있다. 성격상 지방자치법과 경제자유구역법은 개정시 동시 입법이 추진되어야 하기 때문에 경남도의 반대로 현재 국회 입법은 유보상태에 있는 것이다. 또한 의원입법 형태로 제출된 법안도 2건에 이르고 있으나 지자체와 합의된 정부안이 상정된다면 무리없이 통과될 것으로 예상되고 있다.
인천과는 달리 경제자유구역청에 자치단체조합 형태로 참여하고 있는 부산시와 경상남도, 전라남도는 향후 영향력 축소를 우려해 신중한 입장을 보이고 있다. 이와 관련해 경남도의회는 구랍 16일 경제자유구역청의 특별지방자치단체화를 반대하는 결의안을 채택하고 “정부의 지방자치법 개정과 경제자유구역법 개정을 통해 경제자유구역청을 특별지자체로 전환할 경우 기존 자치단체를 양분하는 것은 물론이고 자치권 또한 크게 훼손될 것”이라며 “이는 지방자치의 근간을 흔들고 지방분권에 역행하는 조치”라고 강력하게 비난한 바 있다.
중앙과 지방의 역할분담 절실
작년부터 제기되고 있는 경제자유구역청에 힘을 실어주기 위한 권한과 역할 재정립에 대해 정부 관할기관인 재경부는 나름대로 고심한 흔적이 역력하다. 세계 어느곳과 견주어도 손색없는 투자지역으로 거듭나기 위해서라도 현 경제자유구역청에 힘을 실어주기 위한 개선책은 필요하다. 비록 정부가 대안으로 제시한 것이 특별지자체이지만 실무부처인 재경부도 관할 지자체의 의견을 수렴하는 모습을 보이고 있어 향후 갈등의 골은 더 이상 깊어지지 않을 것으로 보인다. 다만 지역이기주의에 찌든 일부 지자체의 무조건적인 반발은 지양해야 할 대상임을 간과해서는 안된다.
인천경제자유구역청의 이환균 청장은 올해 신년사를 통해 “경제자유구역청의 위상 강화를 위한 대안모색이 이루어지는 가운데 논란이 있었으나 이러한 위기가 전화위복의 계기가 될 수 있을 것”이라고 말했다. 이번 논란을 계기로 경제자유구역청의 역할 재정립 방안이 특별지자체 하나만으로 귀결되는 것이 아니라 관계법령의 정비와 중앙과 지방의 효율적인 역할분담방안 등이 함께 고려되는 좋은 기회가 되고 있는 것 또한 환영할만한 일이다.
<인천경제자유구역 주요현황>
경제자유구역이란 국내의 여타 지역과는 차별화된 제도 등을 특정 지역에 적용함으로써 기업들이 선호하는 여건을 조성하기 위해 설정된 지역을 말한다.
여기에 생산관련 시설과 국제공항·항만, 국제물류센터, 국제업무단지, 교육기관 및 주거단지 등 다양한 기능을 수행하는 시설을 복합적으로 구비해 자족성을 보유하게 된다.
또한 이 지역에 입주하는 외국기업에 한해서는 지방세와 국세 등이 파격적으로 감면되며 안정적인 기업활동을 보장받게 된다. 이러한 포괄적인 내용을 효율적으로 추진하기 위해 2003년 10월 인천경제자유구역청은 공식 출범하게 된다.
인천경제자유구역은 송도·영종·청라의 3개 지구 6,336만평이 지정되어 부산·진해의 3,171만평, 광양만권 2,733만평에 비하면 구역 범위는 국내 최대규모이다.
재정경제부 경제자유구역기획단의 한 관계자는 “지금까지는 전체적인 틀 마련과 제도정비에 주력했지만 이제부터는 본격적인 개발과 외자유치에 힘을 쏟을 것이다. 우선 2008년까지는 1단계로 기반 인프라 완비를 통해 국제도시로서의 외관을 마련하고 그 이후 국제적 비즈니스, 물류, 첨단산업, 관광레저 중심으로 발돋움하게 될 것”이라고 설명했다. 즉 2008년까지 국제학교·병원 등을 마련하는 등 국제적 생활환경을 완비하고 유비쿼터스 인프라를 통한 최첨단 교통·통신 인프라를 구축한다는 계획이다. 또한 지역별 특성에 따라 국내외 기업·연구소·대학 등이 집적된 첨단 클러스터로 도약하는 한편 쾌적한 생활환경을 바탕으로 외국기업과 고급인력을 적극 유치한다는 방침이다.
2020년까지 국제자유도시로서 동북아 비즈니스 중심지로 도약하기 위해 건설되는 인천경제자유구역은 총면적 6,333만평의 부지에 △송도지구에는 국제비즈니스, IT, BT, R&D 센터 등이 자리하게 된다. △영종지구는 물류, 관광레저단지로 △청라지구는 관광레저, 국제금융, 화훼단지로 개발될 예정이다. 자유구역 건설에 드는 총 사업비는 기반시설 건설비 포함 14조 7,000억원으로서 계획인구만 48만 7,000여명에 이르는 거대한 프로젝트다.
송도지구는 인천공항에서 15분 거리에 위치해 있어 다국적기업의 아·태본부 및 국제업무의 거점과 미래 고부가가치 지식정보산업의 집적단지로 조성한다는 계획이다.
특히 세계적인 투자개발회사인 Gale사와 총 127억달러 규모의 외자유치 협약이 체결되고 포스코 건설과 합작으로 송도 국제업무지구 개발이 진행중이어서 사업추진이 활기를 띠고 있다. 또한 테크노파크, 지식정보산업단지, 바이오단지 조성을 위해 해외 글로벌 기업과 활발한 논의가 계속되고 있으며 이미 2004년에 세계적인 바이오 신약 개발업체인 백스젠사가 1억 5,000만달러를 투자해 연구개발센터와 생산시설을 건립한 바 있다.
영종지구는 공항 인근이 2003년 10월 관세자유구역 예정지구로 지정되면서 세계 물류기업의 투자유치가 진행되고 있다. 이미 인천공항은 화물처리면에서 세계 3~4위를 기록하고 있어 동북아 허브공항으로서의 면모를 갖추고 있다. 이에 그치지 않고 충분한 활주로용량 확보, 인근 생산지로부터 운송된 고가부품을 조립하는 고부가가치 항공물류 중심지로 육성한다는 계획이다. 대량의 항공화물 처리를 위해 화물터미널을 현재 4만평에서 2020년까지 13만평으로 확충하게 되는 것이다.
청라지구는 국제금융과 레저의 요람으로서 기능을 수행하게 된다. 랜드마크와 같은 초고층 국제금융센터, 외국인 주거단지, 첨단화훼단지, 골프장, 스포츠·레저용지 등의 레저시설이 들어서게 된다.
<인천 경제자유지역의 투자유치실적>
본계약 9건에 144억 1,620만달러, MOU 및 LOI 14건에 32억 9,050만달러로 총 177억 670만달러에 이른다.
본 계약이 이루어진것만 △Gale사의 국제업무지구 조성에 127억달러, △송도바이오단지 조성에 1억 5,000만달러, △인천대교 건설에 10억 9,600만달러, △골프장 개발사업에 1억 4,800만달러, △공항물류단지 건설에 900만달러, △UNESCAP APCICT 설립에 1,000만달러, △CTT 및 R&D 설립에 1억 4,700만달러, △전산센터 설립에 1억 5,000만달러, △산업용 로봇조립공장 건설에 600만달러 등이다.
<해외의 경제자유구역 사례>
해외에는 이미 오래전부터 외자를 도입하기 위해 전략적으로 우리나라의 경제자유구역과 비슷한 개념의 특별지구를 구성하고 각종 혜택을 부여해왔다. 특히 네덜란드는 2000년 현재 525억달러의 외자유치실적을 보이며 세계 7위의 외자유치국이 되었다. 주로 컴퓨터소프트웨어, 통신산업, 고객센터, 유럽유통센터 등이 들어서있다.
이웃의 중국에는 상해푸동신구의 5개구로서 그 넓이가 자그마치 523㎢로서 서울시 전체의 면적에 육박하고 있어 역시 거대한 나라답게 규모로 승부를 걸고 있다. 태평양 연안의 국제적 금융·무역·정보중심지를 목표로 1990년 경제자유구역으로 지정돼 2002년 현재 1단계 개발이 완료된 상태다.
이밖에도 홍콩, 싱가포르, 아일랜드 등지에서 외자유치를 위한 경제자유구역을 운영하며 세계 무역의 중심지로 발돋움하려는 각축을 벌이고 있다.