EU외 시장으로도 영향 파급 전망...美 민주당, 탄소국경제 법안 발의
2023년 발효 후 3년 전환기간 거쳐 2026년부터 전면 시행
무협-대한상의, ‘EU 탄소국경조정제도 내용 및 전망 웨비나’ 개최
CBAM(탄소국경조정제)이 시행되며 해상운송에서는 전환기간을 거쳐 2023년 20%, 24년 45%, 25년 70%, 26년 100%로 단계적으로 시행될 예정이다. 적용범위는 대형선박을 대상으로 역내 항해 및 정박 중에 나오는 탄소배출의 100%가 적용되며, 역외로부터 EU로 들어오는 운항에 대해서는 배출량의 50%가 적용된다. 이에 KOTRA 벨기에 김도연 브뤼셀무역관은 “EU집행위는 이번 해운분야의 배출권거래제(ETS) 적용확대로 향후 7%의 추가적인 탄소배출 감축이 가능할 것으로 기대하고 있다”고 전했다.
EU 집행위가 7월 14일 기후대응법안 패키지인 ‘Fit for 55 Package’를 발표하며 탄소국경조정제(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) 초안을 공개했다. CBAM은 ‘역내로 제품 수입 시 생산과정에서 배출된 탄소량에 따라 인증서(배출권)를 구매하여 관할 당국에 제출하도록 하는 제도’로, 같은 날 발표된 유럽 기후변화 정책 패키지 ‘Fit For 55’의 법안 중 하나이다. EU는 운송, 에너지, 배출권 거래제를 아우르는 일련의 정책 패키지를 탄소누출(carbon leakage)을 막고 2030년까지 1990년 대비 탄소 배출량을 55% 감축, 2050년까지 기후중립을 달성하기 위해 마련했다. 특히 이번 개정안에는 기존의 적용대상 분야 외에도 △건축물 △육상·해운운송 분야가 ETS에 신규 적용됐다.
이에 한국무역협회와 대한상공회의소가 7월 20일 ‘EU 탄소국경조정제도 입법안 주요 내용 및 전망 웨비나’를 개최했다. 동 웨비나에서는 △주벨기에·유럽연합(EU)대사관 정명규 환경관의 ‘탄소국경조정제도 입법안의 주요 내용’ △에너지경제연구원 이상준 연구위원의 ‘탄소국경조정제도의 향후 쟁점 및 한국 업계에 미치는 영향’ △대한상공회의소 김녹영 지속가능경영센터장의 ‘국내 배출권거래제의 현황 및 EU-ETS와의 비교’를 주제로 CBAM에 대한 기본적인 개념과 구체적인 내용, 국내기업에 미칠 영향에 대해 논의하는 시간을 가졌다. 이날 웨비나는 무역협회 유튜브 채널(www.youtube.com/kita1946) 및 대한상공회의소 홈페이지(www.korcham.co.kr/)에서 다시보기가 가능하다.
동 웨비나 발표에서 에너지경제연구원 이상준 연구위원은 “CBAM의 기초가 되는 ETS제도가 많이 바뀐다는 부분에 집중해야 한다”라며 “선형 감축률이 바뀌는 등 ETS제도가 강화되는 추세에 있다”고 강조했다.
CBAM, 수입품 탄소함유량 인증서 구매 후신고·제출하는 제도
2023년 1월~25년 12월...탄소배출량 신고만
대한무역투자진흥공사(KOTRA) 벨기에 김도연 브뤼셀무역관에 따르면, 2023년 시행을 목표로 한 탄소국경조정제(CBAM)는 승인받은 수입업자가 제품별 탄소함유량에 상응하는 CBAM 인증서(Certificate)를 구매한 후 매년 관할당국에 신고·제출하는 방식으로 운영된다. 다만 제도 시행에 따른 초기부담을 덜기 위해 2023년 1월 1일부터 2025년 12월 31일까지 전환기간을 두고 인증서 구매 필요 없이 탄소배출량에 대한 신고로 대체할 예정이다. 이에 이상준 연구위원은 “CBAM은 EU-ETS 가격 연동 시스템(a system mirroring the EU-ETS)으로, 근본적으로 가격의 동태성을 확보하기 위해서 마련됐다”라며 “ETS와 기본적으로 유사하지만, 거래는 되지 않고, 세금과 유사한 측면이 있다”고 설명했다. 이와 함께 “EU 내에서도 ‘세금이 늘어나는 것 아니냐’라고 논란이 생길 요소는 있지만, EU 국내 생산자와 수입업자의 상응 의무를 부여하며 제도적 단순성을 위해서 있는 제도를 활용한 것이라 밝혔다”고 설명했다.
CBAM은 모든 역외국을 대상으로 하지만 EU-ETS 적용 중이거나 연계된 아이슬란드, 리히텐슈타인, 노르웨이, 스위스와 부징겐(Busingen), 헬리고란드(Heligoland), 리비뇨(Livigno), 세우타(Ceuta), 멜리야(Melilla) 등 EU령 지역은 배제되며, CBAM이 적용되지 않는 국가의 리스트는 일정 조건이 누적으로 이행됨에 따라 추가될 수 있다고 세부사항에 명시되어 있다. 또한 이번 CBAM 법안의 적용대상 제품은 탄소배출량이 큰 시멘트, 전기, 비료, 철강, 알루미늄이다. 이에 이상준 연구위원은 “우리나라와 EU국가와 수입·수출하는 품목으로 철강, 알루미늄이 가장 많으며, 6월에 유출됐던 초안 대비 철강의 제품이 추가되었다”라며 “우리나라가 EU ETS와 연계하지 않는 한 지리적 범위에서 예외가 되지는 않을 것”이라고 말했다. 특히 “EU 시장에서 직접적인 영향을 받는 것과 함께 EU 시장에서 우리나라가 중국이나 터키, 러시아와 비교해서 ‘얼마나 더 경쟁력있는 제품을 제공할 것이냐’라는 무역경쟁국의 관계도 중요하다”고 강조하며 “EU 수출시장이 막히면 그 제품이 다른 시장으로 이동해 새로운 시장에 영향을 주고, 경쟁관계가 바뀌면서 발생하는 파급이 있다”고 제언했다. 한편, EU가 철강을 수입하는 나라 중 러시아가 수입 전체의 15%를 차지하며 가장 많은 무역을 하고 있으며, 한국과는 약 8%의 수입률로 EU의 대표 수입국 중 6번째에 해당한다.
관할당국으로부터 사전승인 받아야
인증서 구매 가능...탄소 1톤당 인증서 1장
CBAM, EU-ETS 공동경매플랫폼 평균가격 작용
CBAM가 시행됨에 따라 적용대상인 제품을 수입하려는 수입자는 반드시 회원국별 설치될 관할 당국(competent authority)으로부터 사전 승인을 받아야 하며 승인신청을 위해서는 예상 수입규모, 수입자 정보, EORI 번호, 기업 활동분야, 재정증명서 등이 필요하다. 관할 당국은 수입자의 과거 범죄기록, 재정건전성 등을 검토한 후 승인하며, 만일 수입자가 2년 이내의 신생기업인 경우 별도의 보증금 예치 등 조건부로 승인한다. 당국 승인이 완료되면 수입자는 CBAM 등록소(Registry)에서 사용할 고유계정을 발급받게 되고 인증서를 구매할 수 있다. 인증서를 구매한 수입자는 해당 수입을 진행하고 매년 5월 31일까지 전년도 수입신고서를 당국에 제출해야 하는데 신고서에는 △수입품 물량(톤 단위) △제품에 내재된 탄소배출량 △배출량에 상응하는 인증서 수량이 기재돼야 한다. 수입자가 신고서를 제출하면 관할 당국은 이를 대조하고 제품 탄소배출량이 신고된 인증서 수량보다 더 큰 경우 부족분을 징수하고 더 작은 경우에는 차익을 환급해준다.
또한 신고가 끝난 후 6월 30일까지 수입자 계정에 남은 인증서를 일정부분 재구매한 뒤 초과분에 대해서는 일괄 삭제한다. 참고로 수입자별 당국의 재구매 가능 수량은 구매 인증서 총량의 1/3까지로 제한되며, 가격은 수입자가 지불했던 당시 가격으로 책정된다. 이 연구위원은 “CBAM 인증서는 거래가 불가능하다는데 강점이 있다. 인증서를 한번 사면, 타인에게 사고파는 것이 아니라 세금처럼 내게 되고, 많이 샀을 경우에는 차감된다. 수입자는 시장 가격에 따라 구매하되, 너무 많이 사놓으면 안 된다”고 강조했다. 특히 인증서는 탄소 1톤당 1장으로 책정되며, CBAM 가격은 EU-ETS 공동경매플랫폼 할당량(allowance)의 매주 당 최종시세(closing price) 평균 가격으로 계산해 동 평균가격을 다음 주 첫째 날 홈페이지에 발표하고, 그 다음날부터 다음다음주 첫째 날까지 적용된다. 집행위는 매주 월요일 그 주차에 적용될 인증서 가격을 발표할 예정이다.
전환기간 내 수입자, 관할당국에 분기별 탄소배출 보고서 제출해야
EU집행위, 2030년부터 매년 약 90억유로 이상 세수 확보 예상
탄소배출에 대한 당국 검증은 수입자가 신고서를 제출한 연도로부터 4년째 되는 해 말까지 시행될 수 있으므로 수입자는 제품정보, 원산지, 배출량, 생산시설 및 생산자 정보, 검증된 배출 보고서 등 관련 정보들을 보관해두었다가 당국의 요청 시 증빙할 수 있어야 한다. 검증 후 인증서 추가 제출이 필요한 경우 당국은 해당 내용을 통지하고, 수입자는 통지받은 일로부터 1개월 이내에 인증서를 제출해야 한다.
2023년 1월 1일부터 2025년 12월 31일까지의 전환기간 중에는 인증서를 구매하는 것이 아니라 수입자가 관할 당국에 분기별 탄소배출 보고서(CBAM Report)를 제출하는 방식으로 진행된다. CBAM 보고서에는 △수입한 제품 유형별 총량 △수입한 제품에 내포된 실제 총 온실가스 배출량 △수입한 제품에 내포된 실제 총 온실가스 간접 배출량 △수입품에 내포된 배출량에 대한 원산국에서의 적정 탄소가격을 포함해야 한다. 보고서 제출은 늦어도 분기 종료 후 1개월 이내에 완료돼야 하며, 당국은 분기 종료 후 2개월 이내에 국별 수입정보를 집행위에 제출하며, 보고서를 제출하지 않은 수입자에게는 벌금 등 패널티를 부과하게 된다. EU집행위는 2025년 말까지 CBAM 적용대상 품목 확대 여부 등 관련 평가 보고서를 마련하고 유럽의회 및 각료이사회에 상정할 예정이며 신고, 탄소배출량 산정방법, 검증, 인증서 가격, ETS 무상할당 조정, 전환기간 중 보고서 제출 의무 등 법안의 구체적 세부 내용에 대해서는 추후 이행법률(Implementing acts)을 마련할 예정이다.
EU집행위는 CBAM 규정 도입 후 2030년부터 매년 약 90억유로 이상의 세수를 확보할 수 있을 것으로 전망하고 있으며, 대부분을 유럽 경제회복기금(NextGenerationEU)의 부채상환을 위해 사용하겠다고 밝혔다. 글로벌 경제지 파이낸셜타임스(FT)는 EU의 CBAM 도입 후 국가별 탄소세 추징 가능 금액(2019년 기준)에 대한 전망치를 분석한 결과, 비료, 알루미늄, 철강, 시멘트산업에서 러시아는 약 150억달러, 중국은 약 100억달러, 터키는 약 90억달러의 탄소세를 EU에 납부해야 하는 것으로 분석됐다.
그러나 이에 대해 역외로부터 징수된 금액을 역내 예산으로 사용하는 것은 부당하며, CBAM을 ETS와 연동하는 것은 이중적 보호장치로 WTO 합치성과 맞지 않는다는 우려와 비판이 높다. 또한 전문가들은 CBAM을 강행하는 것은 역외국들의 보복조치로 이어질 수 있다고 경고하고 있다.
26년부터 EU ETS 무상할당분 점차 감축...36년 소멸 예정
CBAM의 탄소배출량 산정방법을 설명하며 이상준 연구위원은 기본적으로 ‘총 수입량(톤, MWh 등)×제품에 결부된 단위 탄소배출량’으로 결정되며, 국내에서 이미 부담한 국내탄소비용은 차감하게 된다고 설명했다. 특히 CBAM에 따라 제출해야 하는 인증서 수량은 EU ETS 제도 내에서 역내시설을 대상으로 무상할당되는 배출권 수준을 반영해 조정되는데 CBAM가 적용되는 산업 내 ETS 무상할당은 2026년부터 연 10%씩 점진 철폐돼 2036년부터는 무상할당이 전면 중단될 예정이라고 강조했다.
이에 이 연구위원은 “블룸버그에 따르면 50%만 무상할당이 적용되는 2030년에는 톤당 100유로를 돌파할 것이라 예측되고 있어 부담해야 하는 금액이 기하급수적으로 증가할 가능성이 있다”고 우려하며 “현재는 크지 않더라도 굉장히 빠르게 증가할 것이다. 무상할당비중이 줄어들수록 부담금액은 빠르게 증가한다. 마찬가지로 가격도 EU ETS 가격도 계속 상승될 여지가 있다”고 지적했다.
또한 “EU 벤치마크(BM)와 원단위의 차이에 수출량과 가격을 곱하면 내야하는 가격이 되며, 실제 부담하는 금액에서 EU BM이 중요해질 것”이라며 “EU BM를 가진 기업에게는 전량 무상할당이 부과되므로 실제 배출원단위가 EU BM보다 높을 경우 CBAM을 실효적으로 부담하게 될 것이다”고 설명했다. 한편 EU 벤치마크(BM) 방식은 활동량 기반의 배출효율이나 저감기술 등을 고려하여 설정된 표준화된 배출원단위를 기준으로 배출권을 할당하는 방식이다.
독일, ‘기후클럽’ 조성해 협력방안 모색 제안...신중한 태도 보여
러시아, 향후 CBAM 대상품목 확대 가능성에 에너지 공급 중단 가능성 내비쳐
중국, “WTO 협정과 국제법 원칙 위배, 양자간 신뢰와 경제발전 저해하는 단독조치” 반발
벨기에 김도원 브뤼셀무역관에 따르면, EU의 CBAM 도입에 대해 오스트리아, 스페인, 덴마크, 프랑스, 리투아니아, 룩셈부르크, 네덜란드, 체코, 슬로바키아, 폴란드 등에서는 찬성하고 있으나 역내 최대 수출국인 독일은 보복조치 등 통상분쟁을 우려해 역외국들과 ‘기후클럽’을 만들고 협력방안 모색을 제안하는 등 다소 신중한 입장을 보이고 있다. 특히 역내 제조업계에서는 철강협회(Eurofer)를 중심으로 CBAM 도입은 기본적으로 환영하면서도 2026년부터 시행될 EU-ETS 무상할당 감축방안에 대해서는 우려의 입장을 표하고 있다.
역외국 중 러시아는 향후 EU의 CBAM 대상품목이 러시아의 주요 재원인 석유, 천연가스, 석탄 등으로 확대될 가능성이 있음을 우려해 에너지 공급 중단 가능성을 내비쳤으며, 중국은 CBAM이 WTO 협정과 국제법 원칙에 위배되며, 환경문제를 통상문제로 확대함으로써 양자간 신뢰와 경제발전을 저해하는 단독조치라며 반발했다. 특히 각국의 기후정책에 국가별 경제발전 단계가 고려되어야 하며, 사실상 CO2 관세에 해당하는 CBAM은 각국의 기후대응 의지와 역량을 훼손할 것이라고 주장했다.
한편 미국 민주당에서는 2024년 1월부터 화석연료, 알루미늄, 철강, 시멘트 등에 탄소세를 부과하는 방침이 담긴 법안인 ‘FAIR Transition and Competition Act’를 발의했다. 지난 3월 미국무역대표부(USTR)에서 발표한 2021년 무역정책 어젠다(Trade Policy Agenda)에 따르면, 온실가스 배출에 관한 국제거래시스템 도입 및 정책 수립을 위한 노력에 대해 약속하며 필요 시 합리적인 탄소국경조정 정책 도입도 가능함을 언급했다. 현재까지 미국 연방정부 차원에서의 탄소국경세 관련 법안은 없지만 캘리포니아와 워싱턴주는 탄소배출거래제(Cap-And-Trade System)를 운영하고 있으며, 이외 미국 북동부 11개 주가 참여하는 지역온실가스이니셔티브(Regional Greenhouse Gas Initiative)가 존재한다. 한편, 미국에서는 여야를 막론하고 총 15개의 탄소국경세 관련 법안이 발의됐지만 정식 법안으로 채택된 법안은 없는 상황이다.
전 세계 스웨덴, 영국, 프랑스, 덴마크, 뉴질랜드, 헝가리 6개국 또한 탄소중립에 관련된 법제를 발표했다. 스웨덴은 2018년 1월에 ‘신 기후정책 프레임워크’를 발효하며, 1990년 대비 2020년까지 40%, 2030년까지 60%, 2040년까지 75% 감축할 계획이다. 또한 2045년까지 탄소중립 달성하기 위해 4년 간격으로 기후행동계획을 갱신하며, Green Industry Leap 이니셔티브를 통한 산업부문 탈탄소에 2018년 대비 2배 확대된 600백만 SEK(2020년 기준)를 지원할 예정이다. 이어 영국은 2019년 6월 기후변화법(Climate Change Act) 개정 법안을 공표했다. 동 법안에 따르면 2050년 탄소중립 목표 법제화로 탄소예산을 2018년부터 2022년까지 1990년과 대비 최소 34%를 감소할 방침이다. 또한 장기 배출경로에 부합하도록 설정된 5년 주기 탄소예산을 규정하고, 장관과 기후변화위원회(CCC)는 탄소예산 달성에 관한 연례보고서를 의회로 제출할 계획이다.
이어 프랑스는 ‘Energy and Climate Strategy’ 법안을 2019년 6월에 채택하며 2050년까지 탄소중립을 목표로 5년 단위 탄소예산을 설정하고 이행할 방침이다. 또한 2030년까지 화석연료 소비량을 40% 감축하고, 2035년까지 원자력을 50% 발전시킬 계획이다. 한편, 프랑스의 정책은 탄소저감목표를 초과배출하고 있어 실질적인 실행방안이 보완되어야 할 것으로 평가되고 있다.
덴마크는 2020년 6월 ‘국가기후변화법’을 채택하며 1990년 대비 2030년까지 탄소를 감축하고 2050년까지 탄소중립을 달성하고자 한다. 덴마크의 10년 계획기간 감축목표는 5년마다 설정되며 2020년 제1차 목표를 수립했다. 특히 코펜하겐 시의회는 ‘CPH 2025 기후계획’을 채택해 2025년까지 코펜하겐이 최초의 탄소중립도시가 되도록 20억DKK를 투자할 예정이다. 뉴질랜드는 ‘기후변화대응(무탄소) 개정법(Climate Change Response(Zero Carbaon) Amendement Act)’를 시행하며 2050년까지 메탄을 제외한 모든 온실가스의 탄소중립을 달성할 예정으로, 생물학적 메탄 배출량을 2030년까지 최소 10%, 2050년까지 24-47% 감소시킬 계획이다. 특히 2020년에는 2050탄소중립목표에 상응하도록 배출권거래제 개정법이 통과되었다.
또한 헝가리는 2020년 6월 ‘기후보호법’을 통과시키며 2050년까지 탄소중립을 달성하고, 2030년까지 1990년 대비 40% 감축시키겠다는 목표를 포함시켰다. 또한 2030년까지 재생에너지원 비중을 최소 21%, 무탄소 전력공급을 90%로 확대할 계획이다.
김도연, “CBAM 세부내용 구체화 예정...향후 발표내용에 예의주시해야”
정명규, “EU집행위 법률안의 수정·변경·보완 여부 살펴봐야”
이상준, “기업은 온실가스감축 기술·설비 투자노력 강화해야...정부 맞춤형 지원도 병행”
김녹영, “앞으로 EU ETS 적용분야 확대...무상할당방식에도 많은 변화 예상”
CBAM을 2023년 1월 1일부로 발효해 3년의 전환기간 후 2026년부터 본격 시행한다는 계획이나 법안이 채택되기 위해서는 유럽의회 및 EU 이사회의 동의가 필요하다. 이에 김도연 브뤼셀무역관은 “탄소배출량 산정방법, 원산지에서 지불한 탄소가격, 검증, 인증서 가격, ETS 무상할당 조정, 전환기간 중 보고서 제출 의무 등 법안의 세부내용에 대해 EU집행위가 이행법률을 통해 구체화할 예정이므로 향후 발표될 내용에 대해 예의주시해야 할 것”이라고 강조했다. 또한 그는 “EU집행위의 ‘Fit for 55’ 발표로 2050년 세계최초의 탄소중립 사회로 나아가려는 EU 움직임이 본격화되었으나, 13개에 달하는 법안에 대한 역내 이견이 크고 내용을 구체화시키는 이행법률들(Implementing acts)의 현재 작업 중인 관계로 법안 채택까지는 난항이 예상된다”고 의견을 표했다. 한편 EU 집행위는 2050년 탄소중립을 목표로 하는 신성장전략 유럽 그린딜을 2019년 12월 발표한 후, 2020년 3월 유럽기후법(European Climate Law)을 제정해 법적인 구속력을 부여했다. 이어 집행위는 2030년까지 온실가스 배출을 1990년 대비 최소 55% 감축하겠다는 유럽기후법의 중간 목표를 달성하기 위해서는 EU의 감축 노력이 보다 강화돼야 함에 따라 탄소배출 관련 역내 법률을 재정비한 ‘Fit for 55’ 초안을 발표했다.
이에 주벨기에·EU대사관 정명규 환경관은 “7월 14일에 제안된 EU집행위원회의 법률(안)이 ‘유럽의회 심의’ ‘각료이사회 심의’ ‘기관간 협의 및 합의’ ‘관보게시 및 발효’의 입법 과정을 모두 통과할 수 있을지, 어느 정도로 수정·변경·보완되지 않을지 살펴봐야 할 필요가 있다”며 “CBAM의 WTO 부합성 논란, 회원국간 입장차이, 미국·중국 등의 반발, 산업계와 환경단체의 의견 충돌, EU집행위원회 내부 조율, 차기 EU 리더십(2024년 말~2029년 말) 출범 등에 따라 적지 않은 변수가 있을 것”이라고 예측했다. 또한 그는 CBAM 법률안에 나와 있는 세부적이고 민감한 사항은 이행법률(implementing act)과 위임입법(delegated act)에서 결정하도록 되어 있는데, “EU집행위원회가 제9조인 ‘원산지 지불 탄소가격 관련 세부사항’과 제31조의 ‘관할당국에 제출해야 하는 CBAM 배출권을 EU-ETS 무상할당을 고려하여 조정’, 제35조의 ‘과도기간 중 보고의무’에 대해 이행법률과 위임임법에 대해서 향후 마련하기 위해서 앞으로 입법과정이 진행되면서 EU진행위원회도 이에 준비할 것”이라고 제언했다.
에너지경제연구원 이상준 연구위원 또한 “앞으로 실행법에서 정해지는 범위나 배출량을 보고하고 검증하는 절차적인 복잡성이 분명히 있으며, 절차적 단순하고 투명성에 대한 문제제기는 앞으로 계속 해나가야 할 것”이라며 “절차가 길고 복잡하면 얼마든지 비관세 장벽화될 가능성이 있어 동 부분을 경계해야 한다”고 제의했다. 아울러 그는 “영향 평가를 기반으로 기업은 온실가스 감축 기술 및 설비에 대한 투자 노력을 강화할 필요가 있으며 정부의 맞춤형 지원도 병행되어야 한다”라며 “K-ETS에 상응하는 조정에 대한 문제제기와 관련정보도 준비해야 한다. 시설단위에서 입증해야 하기 때문에 데이터나 관리체계에 대한 준비도 필요하지만, 로우데이터나 영업기밀과 관련된 부분의 이슈도 있어 관련 대응방안을 마련해야 할 것”이라고 예측했다.
한편 국내와 EU의 탄소 배출권거래제의 현황 및 차이점에 대해 발표한 대한상공회의소 김녹영 지속가능경영센터장은 “EU 탄소국경조정제도가 EU ETS와도 연계되면서 탄소비용 산정 과정에서 수출국의 배출권거래 제도를 들여다보게 될 것”이라며 “우리나라는 2015년부터 ETS를 운영하고 있어 다른 국가들에 비해 비교적 유리하지만 앞으로 EU의 ETS 적용 분야가 확대되고 무상할당방식에도 많은 변화가 예상돼 보다 세심한 대응이 필요하다”고 말했다.