“해운 공동행위 제재 경쟁논리에 갇힌 ‘갈라파고스 공정’”
10월 5일 정무위원회 공정거래위원회 감사, 10월 1일 국무조정실 감사
올해 정기선 외항해운업계의 핫이슈인 국내 ‘컨’선사들에 대한 공정거래위원회의 공동행위 제재조치 사건은 2021년 국정감사에서도 단연 주목할만 사안이었다. 10월 5일 오전 10시 개시된 국회 정무위원회의 공정거래위원회에 대한 감사에서 정기선해운 공동행위 제재건에 대한 의원들의 질의와 추궁이 이어졌으며, 10월 1일 국무조정실의 감사에서도 동 건에 대한 국조실의 조정이 필요한 시점이라며 빠른 ‘합리적 대안’ 마련이 촉구됐다.
10월 5일 정무위원회의 공정위 감사에서는 김희곤 의원과 오기형 의원, 박수영 의원이 관련사안에 대해 집중적인 질의를 통해 감사를 진행했고, 10월 1일 국무조정실 감사에서는 김희곤 의원이 국조실의 조속한 조정의 필요성을 강조했다. 정무위원회의 해운공동행위 공정위 국정감사에는 한국무역협회의 이관섭 부회장과 한국해운협회의 김영무 부회장이 참고인 증인으로는 출석했다
김희곤 의원 “해운공동행위 제재조치는 현정부 해운재건정책에도 배치”
조성욱 위원장 “불법적 공동행위에 대한 법제제” 원론적 답변
윤재옥 국회 정무위원회 위원장의 주재로 진행된 공정거래위원회에 대한 10월 5일 국정감사는 조성욱 공정거래위원회 위원장이 배석한 가운데 진행됐다.
김희곤 의원(국민의 힘, 부산 동래구)이 “정기선사 공동행위 조사건과 관련, 주무부처인 해수부를 비롯해 각계각층에서 우려와 비판을 잘 알고 있나?” 라는 질의에 조성욱 공정거래위원회 위원장은 “네 우려도 잘 알고 있다”고 답했다.
김 의원은 “최근 중국 정부까지 공식사안으로 문제제기를 했다”라며 “그 핵심은 정기선해운의 국제적인 특수성에 의해 국제적으로도 인정하고 우리나라 해운법에서도 예외를 허용하는 공동행위를 공정위가 이를 부정하는데 문제가 있다”고 말했다. 그는 “그 예외조건을 충족했느냐는 입장에 따라 법리적인 갑논을박이 있다. 문제는 현실적인 효과”라고 지적하고 “국제적으로 인정되는 표준행위를 한국만 못하게 하면 외국선사들만 반사이익을 받게 되고 한국국적선사들에게는 역차별이 된다”고 강조했다. 선복량을 다 빼앗긴다며 중소선사들은 향후 3년안에 시장에서 퇴출되고 해외선사들의 승자독식 시장구조가 될 것으로 보고 있다고 해운업계의 현실도 설명했다. 이는 “해운산업 생태계가 완전히 붕괴된다는 것을 의미한다”며 김 의원은 “결과적으로 빈대 잡으려다가 초가삼간 다 태우는 격이 될 우려가 있다”고 지적했다.
또한 김 의원은 “공정심사에서 이러한 시장효과는 고려대상이 아니냐?”고 따져 물었고, 조 위원장은 “합법적인 공동행위에 대해서 공정거래위원회가 심사할 사안”이라고 답했다. 김 의원은 “공정위는 법과 심사지침대로 판단하고 평가한다고 하는데 이로인해 역설적으로 경쟁법논리에만 갇혀버리는 상황이 되어 다른 사안은 전혀 보지 못하게 된다”고 지적하며 “이를 ‘갈라파고스 공정’ 이라고들 말한다”고 꼬집었다. 이에대한 위원장의 의견을 묻자 조 위원장은 “공정위의 법 적용은 불법적인 공동행위에 대한 조치”라고 원론을 거듭 말하며 “이번 조사건의 적용은 국적선사 뿐만 아니라 해외선사에도 적용된다”고 부연 설명했다.
이에 김 의원은 문재인 정부가 추진해온 해운정책과도 배치된다는 점을 강조하고 해운 재건정책의 배경을 설명했다. 그는 “총 4조원이 넘는 자금을 지원한, 심폐소생술을 통해 국내 해운산업을 간신히 살려놓은 상황에 공정위가 과징금을 부과하게 되면 선사들이 줄도산하면서 해운재건정책은 수포로 돌아갈 수 있다”고 지적하고 “이는 돌이킬 수 없는 장기불황의 늪으로 또다시 빠질지도 모른다”는 우려를 강조했다.
김 의원은 “게다가 해운 재건과정에서 해수부는 국내 선사들 간의 과당경쟁과 파산을 막으려고 공동행위를 오히려 적극 장려했다”고 설명하고 “이제와서 공정위가 제재하겠다는 심각한 엇박자 행정을 하고 있다”고 위원장에게 추궁하자 조성욱 위원장은 “공정위도 해운산업의 공생적 산업 생태계에 대해서 적극적으로 서포트한다. 다만 불법적인 행위에 있어서는 거래 상대방이 있고 소비자가 있다는 점을 말씀드린다”는 원론적 발언을 반복했다.
김희곤 “공정위*해수부 엇박자 해엉” 지적 “국조실 조정의견 내면 따를 의사있나?”
조성욱 “국조실 조정에 공정위도 적극 참여하겠다. 기 상정사건은 전원심의로 처리가능”
한편 김 의원은 해운법 개정안을 발의한 사실을 상기시키며 “이 법안에 대해 공정위는 반대의견을 상임위에 내고 있고 해수부는 해수부대로 재 반박논리를 설명하고 있는데, 이 상황이 뭐냐”고 꾸짖었다. 또한 “만약 국무조정실에서 조정의견을 내면 그에 따를 의사가 있느냐?”고 물었고, 이에 조 위원장은 “국조실에서 조정하는데에는 공정위도 적극 참여하도록 하겠다”고 답변했다.
김 의원은 “공정위가 해운업계의 단순한 읍소로 이 사안을 치부해버리는 안된다”고 거듭 강조하고 “공동행위는 해운산업에 반드시 필요한 제도임을 인정할 필요가 있다. 다만 향후 공동행위 과정에서 위법이 발생하지 않도록 철저하게 계도해야 한다고 본다”는 견해도 밝혔다. 이에 조 위원장은 “이 사건은 이미 상정된 것이며 공정거래법상 상정된 사안은 공정거래위원회 전원의 심의를 통해서만 종결할 수 있다”는 입장을 밝혔다. “담합은 거래 상대방에게 폐해를 가져온다”고 설명하고 “해운법에서 말하는 절차상 내용상 요건은 그 폐해를 줄이기 위한 안전장치라고 생각한다”는 견해도 덧붙였다.
조성욱 위원장 “과징금 규모 정해진 것 없다”
“전원회의에서 담합따른 이익, 부담여력, 산업구조 등 고려해 종합적으로 판단”
오기형 의원, 해운공동행위 제제 심의 지연 이유 추궁
조성욱 “피심의자 제출의견 7,000여p 검토에 시간 걸려”
아울러 조 위원장은 “공정거래위원회도 국가산업의 경쟁력 제고에는 적극 지원하고 있다며 과징금 규모와 관련 전원회의에서 위원들의 합의로 결정되는 것이고 이 경우 피심의자의 답합에 의한 이익과 부담여력, 산업구조 등 여러 가지 측면을 종합적으로 보기 때문에 과징금 규모에 대해서는 정해진 것이 없다”고 분명히 밝혔다.
오기형 (더불어민주당, 도봉구)은 정기선사 공동행위 조사건 심의가 예외적으로 오랫동안 진행되지 않는 이유를 추궁했다. 이에 조성욱 위원장은 “피심의자의 방어권 보장을 위해 의견서를 받는데, 이 의견서를 받는 시간이 많이 걸렸고 또다른 이유는 해운 공동행위건은 12개 국내선사와 11개 해외선사가 해당되기 때문에 의견서 내용도 많고 여러 가지 법리적 이슈에 대한 검토, 피심의자들 의견서 작성에도 시간이 많이 걸렸다”고 해명했다.
이어서 오 의원이 10월 내에 공정위 심사를 진행할 것인지 올해를 넘길 것인지 물으며 “정치적 이유로 미루는 것이냐 공정당국의 입장에서 원칙적으로 가고 있는 것이냐?” 추궁했다. 이에 조 위원장은 “의견서를 최근에 받았고 의견서 내용이 7,000여페이지에 달해 내용을 검토하는데 많은 시간이 필요할 것 같다”고 말했다.
또한 오기형 의원은 “농해수위에서 9월 28일 해운법 개정안이 통과되었는데 이법안대로 하면 개정 이전사안까지 소급적용하도록 돼 있다. 그렇게 된다면 지금 심사 중인 공정거래법상 해운의 불법 공동행위 담합 건에 대해서는 과징금 부과 못하는 것이냐?”고 따져 물었고, 조 위원장은 “불행하게도 저희가 조사를 마치고 심의를 앞두고 있는 상황에서도 공정거래법 적용이 안되게 된다”고 답했다. 오 의원이 “해운법 개정안이 통과될 때까지 심의하지 않고 기다릴 것이냐”고 다그치자 “그렇지 않다. 다만 시간이 걸린다”고 답했다.
오 의원은 한 일간신문의 관련기사를 소개하며 과거 1997년에도 공정위가 해운분야 담합을 제재한 사례가 있었다며 당시에는 시정조치 명령으로 사건이 종결됐다고 설명했다. 또한 항공분야와 보험분야의 답합제재 사례를 소개하며 당시 과징금 부과가 실행됐는데, 이때 입법을 통해 소급되도록 한 시도가 없었다고 설명했다. 이에 조 위원장은 “내용상 절차상 요건을 충족하지 못한 경우는 담합을 허용하면서 발생할 수 있는 폐해에 대해 안전장치를 없애는 것이나 마찬가지다”라는 입장을 밝히며 “공정거래법에서 해운기업의 담합을 제재하겠다는 것은 해운법에서 허용하는 합법적인 담합이 아니라 그 허용범위를 넘어섰다는 것으로, 이 건에 대해 전원 회의를 통해 실제로 심의를 받아보라는 것”이라고 설명했다.
박수영 의원, “해운공동행위 제제로 더 큰 물류대란 가능성은?” 무협에 질의
이관섭 부회장 “과징금 규모에 달려, 감당못할 수준이면 물류 더 어려워질 것”
오후에 이어진 정무위원회 감사중 증인 참고인 진술에서 박수영의원(국민의 힘, 부산남구)이 한국무역협회 이관섭 부회장과 한국해운협회 김영무 부회장을 참고인으로 출석시켜 질의했다. 박 의원은 해운업계 공정위 과징금 관련 “만약에 공정위가 전원회의에서 해운업 공동행위에 제재를 하기로 결정하면 코로나 물류대란 속에서 더 큰 물류대란이 발생할 수 있다고 예상하는 분들이 많다”라며 무역협회의 의견을 묻었다.
이에 이관섭 부회장은 “과징금 규모에 따라 달라질 것으로 예상한다”라며 “선사들이 감당하기 어려운 수준의 과징금이 부과되면 도산하는 선사도 있을 수 있고 선박을 팔아야 하는 선사도 있을 수 있다. 그 경우 과징금 부과가 선복량의 축소로 이어질 수 있어서 물류가 더 어려워질 가능성이 있다”고 답변했다.
박 의원이 농해수위의 해운법 개정안 통과와 관련 무역협회에서 8월 6일 의견을 냈다가 일주일 후 수정의견을 낸 이유를 추궁하자, 이 부회장은 “특별한 의견은 아니고 당초 해운법 개정안에 있는 선사간 공동행위를 무조건적으로 허용하는 조항들은 화주 입장에서는 화주의 권익을 저해할 우려가 있기 때문에 공동행위를 조금 제한할 필요가 있다는 것이 무역협회의 입장”이라고 설명했다.
공정위원회 카르텔 국장에게도 박수용의원의 질의가 이어졌다. 그는 8월 26일 무역협회 방문사실을 확인했다며 그 이유를 물었다. 이에 카르텔 국장은 “8월중순 유선연락과 8월중 직접 미팅을 두차례했다”고 밝히고, “7월말 해운법 개정안 발의되어 8월 9일경부터 국회 농해수위측에 화주 측의 피해 우려를 제시했는데, 농해수위에서는 화주측 의견이 확인된 바 없다고 말해 의아스러워 8월 중순 화주 측에 유선으로 연락했다”고 해명했다. 그 결과, 화주 측에서 8월 초 해수부에 두차례 의견을 낸 것으로 확인됐다고 설명했다.
이어진 참고인 증인 진술에는 해운협회의 김영무 부회장이 출석했다. 박수용 의원은 김영무 부회장에게 “우리 수출입화물의 몇%가 선박으로 운송되나?” “한진해운 파산이후 선사들에게 어떤 일이 일어났나? 운임은 어떻게 되었나?” 연속으로 물었다. 이에 김영무 부회장은 “99.7%가 선박으로 운송된다” 설명하고 “운임이 많이 올랐다. 해외선사에 우리 물량도 많이 빼앗겼다. 2009년 금융위기이후 150개 선사가 파산했고 12조원의 적자를 냈다. 이중 ‘컨’선사는 7개선사가 파산했고 206척, 75만TEU의 선복이 퇴출됐다. ‘컨’선사는 9조원의 적자를 냈다. 해운산업이 물류대란 속에서도 작은 역할을 할 수 있었던 것은 해운법과 해수부의 감독아래 근해항로에서 국내 선사간 공동행위를 통해 양질의 서비스를 제공할 수 있었기 때문이었다”고 부연 설명했다. 그는 “해수부가 중국정부와 해운회담을 통해 한중수교이후 30여년간 한중항로에서 한중 선사가 공동관리해왔기 때문에 아직도 30여개의 한중 중소선사들이 취항해 100불의 낮은 운임을 유지하고 있다”고 설명했다.
박수영 의원 “정기선사 공동행위 하는 이유는 무엇인가?”
김영무 부회장 “중소형선사 초대형선사 대항수단이자 대화주 양질이 서비스 수단”
이어서 박 의원은 “정기선사들이 공동행위를 많이 하고 있는데 공동행위를 하는 이유가 무엇인가?”고 물었다. 이에 김 부회장은 “중소형 선사들이 초대형 선사들에 대항하는 수단이며 화주들에게 좋은 서비스를 제공하기 위한 수단이기도 하다”라며 “만약 공동행위가 허용되지 않는다면 중소형 선사들은 대형선사와의 경쟁에서 퇴출된다. 이 경우 우리항로에 초대형선사들이 진출하게 되면 독과점으로 인해 해상운임이 올라가 우리 화주들이 큰 고통을 겪게 될 것으로 예상된다”라고 답변했다.
박 의원의 “공정위에서 담합이라고 규정한 공동행위를 통해 선사들의 이득이 늘었나?”라는 질의에 김 부회장은 “지난 10년간 ‘컨’선사들은 구조적 적자를 보았다. 특히 근해항로에서는 공동행위 덕에 적자를 보지는 않았지만 큰 이득도 없었다”고 답변했다. 이후 항로를 유지하는데 필요한 선복이 1개 선사로는 부족해 공동행위를 할 수 밖에 없는 구조에 대한 질의와 답변이 이어졌다.
박수영 의원 “공정하다가 산업계 자체 어렵게 만들지 않을까?"
조성욱 위원장 “불법적 담합에 대한 법제재, 과징금 수준 전원회의서 종합적 판단”
한편 박수영 의원은 해운업계 운임공동행위 과징금 부과에 대해 전경련에서 조사한 자료를 통해 “89.3%가 부당하다”라고 답변했다며 “공정을 하다가 산업계 자체를 도산시켜 어렵게 만들지 않을까”하는 우려에 대한 공정거래위원장의 의견을 물었다. 이에 조성욱 위원장은 “공정위에서는 불법적인 담합에 대한 법제재 적용임을 다시한번 말씀드리며 과징금에 대한 많은 우려가 있다는 것은 알고 있다. 과징금의 수준은 전원회의에서 결정되며 전원회의에서는 피심의측이 담합에 따른 이득, 과징금 부담 여력, 산업구조 등을 종합적으로 판단하게 된다”는 입장을 거듭 설명했다. 그는 “해운법 개정안에 대해서는 전경련 측이 지지하는 것이 아니라 공정위와 합의해서 절차상 정당한 법제도를 개정하라는 것으로 본다”라는 견해를 밝히기도 했다.
또한 조 위원장은 “공정위도 해운산업 재건정책을 지지하고 있다. 다만 화주와 소비자들을 고려하면서 합법적인 정당한 제도와 환경 안에서 보다 성속한 기업으로 거듭나야 된다는 의미”라고 설명했다.
오기형 의원 “목재합판유통협 무협에 철회요청했으나 별무반응없어
공정위에 신고” 자료 제시하며 무역협회의 대응부실 추궁
이관섭 부회장 “화주 대신하는 실질적 협의 부족했다고 생각한다”
오기형 의원도 이관섭 무역협회 부회장에게 질의했다. 오 의원은 2018년 9월 5일자 자료를 통해 한국목재합판유통협회가 무역협회에 부당요금 징수행위 철회요청공문을 접수한 이후 별반응이 없자 8월 29일 동 사건을 공정위에 신고접수했다고 설명하며 무역협회의 부실한 대응을 꼬집었다. 또한 오 의원은 해수부 자료를 통해 선사를 대표하는 협의회가 화주단체와 사전협의후 해수부에 신고해야 하지만, 화주협의회에서는 선사측 협의공문에 대부분 무대응으로 일관해 양기관간 건설적 협의가 부족한 상황이었음을 지적했다. 이와관련 이관섭 부회장은 “무역협회 산하의 화주협의회가 화주를 대신해 협의해야 하는 단체이지만 실질적인 협의가 부족했다고 생각한다”고 답변했다. 오 의원은 화주와 소비자를 대변하는 무역협회가 운임 등에 대해 실질적으로 협의해야 하는데 그 대응이 부족했다는 취지의 질의를 이어갔다.
김희권 의원은 공정위 심사건의 사실관계를 김영무 부회장에게 물었다. 김 부회장은 “3가지로 요약된다. 공정위에 신고하지 않았다. 행위절차 화주와 협의하지 않고 해수부에 신고하지 않았다는 것인데, 해운업계는 이미 1980년대에 경제기획원에서 공동행위 허용 등록증을 받았다.또한 1998년도에 공정위에서 국내 모든 공동행위를 제거하는 일괄타결을 통해 해운의 공동행위가 공정거래임이 인정됐다. 또한 화주와의 사전협의나 해수부에의 신고 등 적법하개 행위를 이루어냈다”고 설명했다.
또한 “EU가 운임공동행위를 폐지한 이유가 무엇이냐?”는 김 의원의 질의에 대해 김 부회장은 “세계 수위의 선사들이 모두 유럽선사이다. 이들 유럽선사는 중소형 선사와 상생하는 것보다는 자기 선사들이 운임경쟁을 통해 중소형 선사를 퇴출시키는 것이 목적이다. 유럽선사들의 이익을 위해 공동행위를 폐지한 것”이라고 설명했다. 아울러 공동행위에서는 “공동운항, 장비이용 등 여러 가지가 있다. EU도 운임의 공동행위만 폐지했을 뿐 다른 행위는 아직도 허락하고 있다”고 설명했다.
이 자리에서 조성욱 공정위 위원장은 과징금 규모에 대한 언론보도와 관련 “과징금 부과 규모의 최대치가 얘기되는 것이고 전원회의에서 위법 여부를 파악하고 관련 기준율에 준해 여러 가지 상황을 감안해 결정한다”고 재차 발언했다.
오기형 의원 “운임담합의 피해자는 누구? 과징금 부과시 선사 도산 우려는?”
조성욱 위원장 “일부선사 부담되겠지만 많은 선사가 도산위험 있다 보지 않아”
이어진 질의에서 오기형 의원은 “운임담합의 피해자가 누군가?”라며 20여만 화주라면 무역협회가 이들의 의견을 반영했는지가 명확하지 않다고 질책했다. 오 의원은 선사들의 실제 손해와 이익은 어떠한가를 보는 자료로 2003년-2018년 기간 국적 ‘컨’선사들의 당기순이익 자료를 제시하며 11개 선사중 9개기업이 흑자를 냈다며 조성욱 위원장에게 과징금을 부과할 경우 이들선사의 도산우려가 있다고 생각하냐고 질의했다. 이에 조 위원장은 “일부선사에게는 부담이 되겠지만 많은 선사의 경우 도산의 위험이 있다고 보지 않는다”며 “최근 해운운임이 많이 올라 있어 부담능력에 크게 무리가 되지 않을 것”이라고 답변했다. 아울러 그는 “25만의 화주와 소비자 입장에서 불법적인 공동행위에 대해 공정한 법 집행을 하는 것이라 생각한다”고 답변했다.
10월 1일 국무조정실 국정감사
김희곤 의원 “해운 공동행위 제재로 해수부*공정위 대립양상,
국조실 갈등조정 필요시점, 명확한 입장내라”조정 촉구
구윤철 실장 “합리적 대안을 찾고 있는데, 빨리 속도 내도록 하겠다”
한편 10월 1일 진행된 국무조정실의 국정감사에서, 김희곤 의원은 정기선사의 공동행위 관련 제재조치건에 대해 “해양수산부와 공정거래위원회 간의 갈등사항이라고 본다”라며 “양부처간 대립양상을 알고 있느냐”고 구윤철 국무조정실장에게 추궁하는 한편, 이러한 상황에서 법적인 쟁점을 해결하려고 국회에서는 해운법 개정안이 발의돼 논의 중이고 농해수위에서는 통과된 사실을 확인시켰다. 아울러 김 의원은 “이 법안을 두고 해수부와 공정위가 서로 자기영역에서 사활을 걸고 각자 여야 원내 대표실로, 의원실로 뛰어다니고 있는 상황”이라고 지적하고 “국조실에서 해운선사의 공동행위 조사건과 관련한 명확한 입장을 내놓으라”고 촉구했다.
또한 김 의원은 “갈등 조정이 필요한 시점이라고 본다”는 견해를 밝히며 “국회에서 관련법안을 내놓았다고 나몰라라 할 일은 아니다”라고 지적하며 “이같은 상황은 해수부와 공정위의 업무영역 다툼으로 볼 수도 있는데 이와관련한 어떠한 조치를 한 적이 있느냐?”고 물었다. 이에 구윤철 실장은 “부처간 입장에서 보면 부처간 갈등으로 볼 수도 있지만 불공정 행위에 대한 규제를 개별법으로 흩어지게 할 것이냐 공정위에서 할 것이냐는 철학적인 문제도 겹쳐 있다고 본다. 어쨌든 해운업계의 특성, 공정위에서 일반적으로 불공정 행위에 규제하는 정신을 잘 조화시킬 수 있는 방향으로 대안을 찾아보도록 하겠다“고 답변했다.
이 자리에서 윤재옥 위원장도 “대통령 주재의 국회 상임위원회 오찬 간담회 자리에서 정부에서 추진하는 개혁입법 과제들이 여야간 이견이 있는 것이 아니라 부처간 이견으로 답보상태에 있는 사례가 있다며 이러한 사항을 빨리 조정해주어야 한다고 건의드린 바 있다”라며 “청와대와 함께 조속히 조율해달라”고 요청했다. 이에 구 실장은 “정부도 조정하는 과정에 있다. 이러저러한 합리적인 대안을 찾고 있는데, 빨리 속도를 내도록 하겠다”고 답했다.