ll ‘부산북항 재개발 국제세미나’

6월 16일 부산 BEXCO서 350여명 참석한 국제세미나 개최
英도크랜드, 日요코하마, 호주 달링하버 등 외국재개발사례 소개
해외 항만관계자 “시민과 융화된 계획수립·실행이 성공의 관건”
부산발전硏 최도석 부장 “부산만을 위한 특별법 제정 시급” 주장

6월 16일 부산항만공사는 국내외 해운항만 관계자 350여명이 참석한 가운데 부산 벡스코에서 ‘부산북항 재개발 국제 세미나’를 개최했다. 부산북항 재개발 마스터플랜이 수립되는 시점에서 항만 재개발의 성공사례로 평가되는 영국의 도크랜드와 일본의 요코하마항, 호주의 달링하버 등의 사례를 검토하고 이를 부산항에 적용시키자는 의도에서 기획된 것. 이날 해외항만 재개발에 참여했던 발표자들은 그들이 수행했던 재개발과 관련된 사항을 설명하는 한편 국내 관계자들은 토론을 통해 성공사례를 벤치마킹하려는 노력을 기울였다. 이날 주제발표와 토론 내용을 정리했다.
 

이번 세미나에서는 부산 북항의 재개발만을 위한 특별법 제정이 필요하다는 주장이 제기돼 항만관계자들의 관심이 집중됐다.

부산발전연구원 최도석 부장은 부산북항 재개발 국제 세미나에서 “정부와 여당이 입법추진하고 있는 ‘항만재개발특별법’은 부산북항 재개발을 추진하는 데 있어 부족한 부분이 많다”면서 “부처간의 이해관계를 조정하고 원활한 사업추진을 위해서는 부산항만만을 전제로 하는 내용의 한시적 특별법 제정이 필요하다”고 주장했다.

즉 현재 정부가 입법추진하고 있는 ‘항만재개발특별법’은 특별법의 성격보다는 부산항 뿐만 아니라 전국에 산재한 유휴항만 및 재래항만을 재개발할 수 있는 근거법 마련에 불과한 것이며 부산 북항의 재개발이 원활히 추진되기 위해서는 부산의 특성을 반영하고 관련부처간 이해관계를 통합할 수 있도록하는 한시적인 특별법이 제정되어야 한다는 것. 최 부장은 이밖에도 북항 재개발이 원활히 추진되기 위해서는 보다 전문성이 강화된 의사결정주체로서 부산항만공사가 거듭나야 한다고 지적했다.

BPA 추 사장 “해외항만사례 벤치마킹해야”

이번 세미나는 북항 재개발사업의 자문위원장인 부산외국어대 서의택 총장의 사회로 진행된 제 1분과(주제 ‘항만재개발 계획’)와 경상대 김영 교수가 사회를 맡은 제 2분과(주제 ‘해외항만 재개발의 성공적 사례연구’)로 나뉘어 주제발표와 토론이 진행되었다.

부산항만공사 추준석 사장은 축사를 통해 “부산항 개항 이후 신항개장과 함께 최대의 역사로 볼 수 있는 북항 재개발 사업은 부산 국제여객터미널과 부산역을 직접 연결하고, 영도 자갈치 등 원도심 지역을 연계 개발하는 것을 주요내용으로 하고 있다. 오늘 세미나와 향후 개최될 시민토론회 등을 거쳐 전문가와 시민들의 의견을 광범위하게 수렴해 세계적으로 가장 성공한 사업이 될 수 있도록 최선을 다하겠다”고 설명했다.

김영삼 부산발전연구원장
“부산의 재도약은 북항재개발로부터”
본격적인 분과발표·토론에 앞서 부산발전연구원 김영삼 원장은 기조발표를 통해 북항의 변화과정과 재개발이 갖는 의미를 설명하며 향후 북항 재개발의 기본방향을 제시했다.

130여년의 역사를 가진 부산 북항. 과거 성장 주도기에 시가지와 연계한 체계적이고 장기적인 도시계획보다는 근시안적인 개발에 의해 북항은 현재의 모습을 갖추게 되었다. 그결과 세계적 해양도시임에도 불구하고 일반시민과는 괴리가 있는 기형적인 도시개발이 이루어졌다는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 이제 북항은 부산신항의 개발과 함께 본격적인 재도약의 호기를 맞고 있으며 성공적인 재개발을 통해 세계도시로서의 경쟁력을 가지는 창조적 지역으로 재탄생되어야 한다.

이를 가능하게 하는 북항 재개발은 도시발전축의 강화와 도심기능의 회복이 기폭제로서의 역할을 담당해야 한다. 이 모든 것을 가능하게 하는 재개발의 기본컨셉은 크게 △Grand Plan의 수립 △다기능 복합용도의 개발 △세계도시로의 성장에 부합한 개발 △도시경관에 대한 고려 등 종합적으로 고려되어야 할 것이다.

남기찬 한국해양대 교수
“북항 재개발은 해외와 달리 현실적 접근 필요”
이어서 ‘항만재개발’이라는 주제로 진행된 제 1분과에서는 남기찬 한국해양대 교수와 이성우 KMI 책임연구원의 주제발표와 함께 패널토론이 진행됐다.

남 교수는 “신항만 개발에 치중했던 우리나라도 이제 드디어 최근 기능이 쇠퇴하는 항만들을 재정비하는 방안이 논의되고 있다. 이러한 상황에서 부산 북항의 재개발 논의가 계속 이어지고 있으며 현재 재개발 마스터플랜이 수립되고 있는 것”이라며 부산항 재개발 사업은 논의 단계를 넘어 구체적인 방안이 모색되는 실행단계로 진입하고 있다고 설명했다.

이러한 재개발 논의와 함께 감안해야 할 점은 해외 주요 항만 재개발 사례와 북항 재개발 사업의 큰 차이점이다. 외국의 경우는 이미 항만기능을 상실한 항만 공간을 재개발 하는 것이고 부산 북항은 현재 운영중인 항만을 대상으로 미래지향적인 관점에서 재개발을 검토하고 있다는 점이다. 접근 방법에 있어서도 해외사례의 경우 도시계획 측면에서 접근했으나 북항의 경우 기존 부두여건, 물동량 추이, 대체부두 확보, 노무인력 대책 등 현실적인 항만운영측면이 우선 감안되어야 한다는 차이점이 있다.

이같은 태생적인 차이점을 가지고 있음에도 불구하고 해외항만 재개발 사례를 연구·참고하는 것은 재개발의 개발주체, 재원조달 방법 등의 시사점을 도출해 북항 재개발의 방향을 엿볼 수 있기 때문이다.

현재까지 해외에서 이루어진 런던 독크랜드, 시드니 달링하버, 영국 사우스햄튼, 일본 요코하마 등의 유명한 재개발 사례를 되짚어보면 몇가지 특징을 도출할 수 있다. 먼저 재개발 사업의 주체는 지자체, 항만공사, 특별법에 의해 설립된 도시개발공사 등이 그것이다.

일반적으로 공공기관이 개발 기본계획을 수립한 후 부지를 조성하고 민간에 매각, 민간 개발자가 개발을 수행하는 민간개발 방식이 중심을 이루고 있으며 공공기관이 직접 개발을 담당하는 방식은 전무하다. 런던 도크랜드, 시드니 달링하버 등과 같은 대규모 재개발 사업의 경우 복잡한 이해관계를 개선하고 원활한 재개발 사업을 추진하기 위해 특별법에 의한 한시적 개발기관을 설립해 추진했다. 또한 공사에 필요한 재원은 초기 정부 재정 지원금을 확보한 것으로 알려졌으나 실제 개발은 100% 민간 개발업자의 재원으로 충당한 것으로 나타났다.

한편 국외 재개발 사업의 가장 큰 특징은 재개발 사업 근거 법령을 꼽을 수 있다. 대규모 사업의 경우 특별법을 제정해 사업을 추진했고 소규모 사업은 기존 법령 하에서 지자체와 항만공사가 공동으로 추진했다. 이런 해외 항만재개발 성공사례에 대한 기본 이해를 바탕으로 부산 북항의 재개발 컨셉을 구상해볼 수 있을 것이다.

이성우 KMI 책임연구원
“도시성장에서 재개발 요구는 당연한 현상”
이성우 연구원은 ‘항만도시성장이론 관점에서 부산항 재개발의 전략적 추진방향’이라는 주제를 통해 항만의 물리적 환경이 변화되는 과정에서 생기는 도시와 항만기능의 충돌을 이해해야 하며 이같은 배경으로 생겨나는 항만성장의 새로운 패러다임에 순행하는 부산북항 재개발사업이 원활히 추진될 수 있도록 단점을 효과적으로 극복하는 재개발을 이루어야 한다고 강조했다.

최근 아시아를 중심으로 교역 및 물류환경이 급변하고 있으며 ‘규모의 경제’ 실현을 위한 대형선박 등장으로 항만공간의 구조변화도 이루어지고 있다. 이와 함께 항만공간의 확장, 부가가치물류활동의 증가 등 항만의 물리적 환경변화도 지속적으로 이루어지고 있어 항만과 도시기능이 충돌하는 상황이 발생하고 있다.

항만재개발 사업이 태동하게 된 계기가 되고 있는 이같은 사항은 1950년대 유럽·미주지역을 중심으로 시작되어 최근에 들어서는 아시아 지역에까지 확산되고 있다. 즉 세계화와 지역화의 중심에 항만도시가 연결공간으로서 급속도로 성장하게 되면서 도시와 항만기능의 충돌로 항만주변공간이 도시계획의 빅 이슈가 되고 있는 것이다.

이러한 상황을 배경으로 최근 항만성장의 새로운 현상이 나타나고 있다. 서구형 항만성장과는 다른 새로운 아시아지역의 성장유형이 등장하게 된 것. 이는 항만과 도시가 분리되지 않고 더욱 긴밀하게 통합돼 성장하는 새로운 형태이다. 이같은 관점에서 항만 재개발시 고려해야 할 사항으로는 경제성, 역사성, 접근성 등이며 결국은 항만기능이 존치된 생산형 항만재개발은 전면 재개발 형태가 아니라 주변 생산기능과 연계를 극대화할 수 있는 개발컨셉이 필요하다는 것이다.

주지하다시피 부산 북항 일부시설은 노후화되어 있으며 배후공간이 협소하다는 단점은 인근 항만과의 경쟁에서 악재로 작용하게 될 것이며 도심과 연계한 친수공간도 부족해 도시와 항만을 위한 새로운 전략이 필요한 상황이다. 그럼에도 불구하고 북항지역의 항만시설은 여전히 건재한 상태이고 일부 항만시설은 가격경쟁력을 장점으로 중국과 일본지역의 피더망을 지배하고 있다. 한편으로는 시민을 위한 친수공간 확보도 고려해야 하기 때문에 북항의 재개발 방향은 항만기능과 도시기능간의 명확한 구분과 기능연계가 큰 틀에서 정리되어야 한다. 신선대, 감만터미널 등을 중심으로 항만클러스터를 구축하고 해당지역 배후에 항만지원기능 도입을 통한 지속적인 항만기능 활성화를 꾀하는 한편 로테르담항만의 사례와 같이 도시기능을 살려 항만기능과 연계한 재개발이 이루어져야 할 것이다.

재개발특별법 논의 무르익는다
주제발표 이후 마련된 토론에서는 북항 재개발과 관련한 다양한 논의가 이루어져 관심을 끌었다. 특히 앞서 말한 ‘항만개발특별법’과 관련한 토론자의 의견이 주를 이루었다.

김흥관 동의대 교수는 “건교부 등에서 주장하고 있는 특별법 제정 불필요론은 북항 재개발이 항만기능의 보완으로만 한정되는 결과를 낳을 수 있다. 특히 주거·배후지의 재개발 보다는 도시·상업 기능에 주안점을 둔 재개발이 이루어져야 하며 역세권에 집중한 종합 엔터테인먼트로서의 기능을 수행해나가기 위해서라도 특별법 제정은 필수불가결한 사항”이라고 강조했다.

김정수 BPA 건설사업본부장은 “북항 재개발 사업의 가장 큰 핵심은 부산역세권의 중심지화이다. 이를 선결하고 나면 인근지역에 복합 문화공간 등이 들어서게 될 것”이라면서 “이같은 사항 때문에 특별법의 문제도 중요한 핵심사안으로 생각하고 있다”고 설명했다. 특히 “북항 재개발의 계획수립단계에서 발생하고 있는 시민들의 적극적인 친수공간화의 문제는 부산항만공사에서도 심각하게 고려하고 있는 사항 중의 하나”라며 “사견이지만 북항 재개발의 컨셉이 과연 친수공간만으로 이루어지는 것이 타당한 일인가 하는 데 회의적인 생각이 든다. 상업기능에 보다 중점을 둔 사업이 추진된다면 실제로 투입되는 재원을 조달하는 데에도 유연하게 대처할 수 있어 사업추진에 도움이 될 수 있을 것”이라고 설명했다.

“해외항만사례의 맹목적 답습은 경계” 지적도
부산발전연구원 최도석 해양항만연구부장은 “북항 재개발은 일개 지방항만의 재정비로 바라봐서는 안된다. 부산항이 국내 물류이동의 관문 역할을 하고 있다는 전제하에 접근해야 하며 국가 전체적인 관점에서 추진되어야 할 사안”이라고 설명했다. 또한 “현재 논의되고 있는 항만특별법은 명칭부터가 성격에 맞지 않다”면서 “재개발 촉진법의 성격에 불과한 입법은 북항 재개발을 추진하는데 어려움이 있을 것으로 생각되며 특정항만 특히 부산항을 대상으로 하는 특별법 제정이 필요하다”고 지적했다.

최 부장은 이밖에 “북항 재개발 계획을 수립하는 데 있어 해외항만 재개발의 우수사례를 맹목적으로 모방하는 것은 철저히 경계해야 하며 이를 간과할 경우 경쟁력 확보는 어려워지게 될 것은 뻔한 일이다. 아울러 환경에 대한 문제도 철저히 고려해 시민들의 요구에 부응하는 재개발 방향이 제시되어야 할 것”이라고 덧붙였다.

2분과 순서로 진행된 세미나에는 ‘해외항만 재개발의 성공적 사례연구’라는 대주제하에 각국의 항만 재개발 사업에 참여한 관계자의 사례발표가 이어졌다.

도크랜드 등 영국의 항만 재개발 사업을 자문해 온 카디프대 Shin Lee 교수는 ‘영국 항만개발의 경험과 교훈’에 대해, 요코하마항 재개발사업에 참여하고 있는 미쯔비시부동산 토시오 나가시마 사업본부장은 ‘미나토미라이 사례’를 발표했다. 또한 시드니 달링하버 연합관리공사 Bob Deacon 사장이 ‘시드니 달링하버 개발 사례’를 주제로 발표를 하며 국내외 전문가들의 토론이 이어졌다.

Shin Lee 카디프대 교수
“재개발 대상지의 정확한 현황진단 선행돼야”
Shin Lee 교수는 “항만재개발이 성공하려면 개발 주체가 재개발 대상지역의 현황 등에 대한 정확한 진단을 통해 치밀한 계획을 세워야 한다”고 강조했다. 또한 “부산의 경우 다른 재개발 사례를 그대로 수용하기 보다는 현지의 재개발 환경에 주목해 개발계획을 수립해야 한다”고 지적했다.

80년대 이후 영국의 런던, 카디프, 템즈 주변지역의 항만은 세계 물류체계의 재편으로 인해 급격히 쇠락했고 이런 상황을 개선하기 위해 런던 도크랜드 재개발공사(이하 LDDC)가 1981년 설립되어 본격적인 재개발 사업이 진행되기에 이른다. 이 과정에서 민간투자분야의 상당부분이 교통 인프라 구축에 투자되었고 비로소 도심과 외곽지역간 원활한 연계를 이루어냈다. 물론 재개발 과정에서 환경에 대한 투자로 인해 회의적인 시각이 존재했으나 개발 완료 후 이같은 우려를 불식시키는 한편 환경친화적인 성공사례를 바탕으로 세계적으로 각광받는 도시로 재탄생되었다는 것은 큰 성과가 아닐 수 없다.

또한 카디프 지역도 1987년 카디프 개발공사(CBDC)를 설립하고 본격적인 재개발을 하게 된다. 개발공사의 핵심 임무는 효과적인 민자유치와 이를 통한 고용창출 등이었으며 재개발을 통한 개선효과는 가히 절대적인 수준이었다. 또한 재개발 프로젝트 중 중요하게 고려한 것은 현지의 문화적 요소들을 재개발 과정에서 최대한 보존한다는 것이었다. 현지의 환경을 고려한 재개발은 결국 시민들의 적극적인 참여를 유도해 한층 개발과정이 수월하게 진행되었다.

영국의 항만재개발 과정에서 얻을 수 있는 시사점은 계획단계에서부터 독창적이고 이상적인 계획 하에 진행되었다는 것이다. 단순한 경제적 부가가치 창출뿐만 아니라 문화적인 가치까지 접목시킨 개발로 인해 성공적인 결과를 얻을 수 있었던 것. 이 과정에서 진행된 주민 지역사회의 의견수렴을 통한 합의도 큰 역할을 한 것으로 평가되고 있다.

토시오 나가시마 미쯔비시부동산 사업본부장
“요코하마항 성공배경은 정부의 전폭 지원”
요코하마항 재개발 사업이 진행된 계기는 동경과 불과 30Km 거리에 인접한 이유로 도시의 자립성이 낮으며 도심 중앙에 미쯔비시중공업이 자리해 기형적인 도시발전이 이루어졌기 때문이다. 요코하마항 재개발 프로젝트인 미나토미라이21(이하 MM21)은 이같은 현실을 극복하기 위해 25년 후까지 내다보는 마스터플랜을 수립하고 도시구획별 책임주체를 설정해 원활한 재개발이 이루어지도록 하는 한편 이들 사업을 총괄하는 전담기구 설립과 함께 특별법 제정으로 전폭적인 지원을 하게 되었다. 이와 함께 37억 달러에 이르는 공공자금 지원 등 당국의 전폭적인 지원이 있었기에 원활한 재개발이 추진된 것으로 평가되고 있다.

또한 요코하마시는 재개발 지역에 신규사업 유치를 위해 특정 지역에 한해 조세감면, 저리융자 등을 지원하는 계획을 세웠으며 현재는 일본 내 대기업 등이 이 지역에 큰 관심을 나타내고 있다.

이 모든 사항이 당초 계획한 마스터플랜에 일치되어 진행된 것은 아니다. 기본 상황이 변경됨에 따라 신규 가이드라인 설정을 통한 유연한 계획수정이 이루어져 더욱 성공적인 재개발이라고 자평하고 있다.

Bob Decon 시드니 달링하버 연합관리공사 사장
“지역사회와의 융화 재개발 진행의 성공열쇠”
시드니 달링하버의 재개발 사업은 20여년에 걸친 대규모 재개발이며 아직도 진행 중이다. 초기 재개발을 진행하며 지역의견을 등한시한 결과 지역과의 상당한 마찰과 갈등이 빚어지게 되었다. 이를 해결하는 과정에서 얻은 교훈은 지역사회에 대한 고려는 필수적이라는 것이다. 이 점을 부산항 재개발 관계자도 명심해야 할 부분이라고 말하고 싶다.

또한 재개발이 진행되는 동안 있었던 정부의 전폭적 지원과 개발주체의 안정된 자금운용 등도 중요한 요소였다. 그 결과 아직 재개발 사업이 완료되지는 않았지만 대략 연간 2,000만 달러 이상의 수익을 올리고 있으며 이를 바탕으로 재개발과 재투자가 동시에 이루어지고 있다. 모든 사항을 종합해볼 때 시드니 달링하버 재개발 사업의 성공요인은 정부의 전폭적인 지원, 지역사회와의 융화, 개발주체의 안정된 자금운용 등으로 압축된다. 마지막으로 항만재개발 사업은 시민단체나 이익단체 등의 반발에 직면할 가능성이 높아 차질없는 사업진행이 이루어지기 위해서는 무엇보다도 재개발 추진담당자의 열정과 헌신이 중요하다.

정부와 민간의견 융화된 계획수립 뒤따라야
주제발표 이후 진행된 토론에서는 패널들의 다양한 의견이 제시되었다. 특히 주민의견에 대한 선택적 수용, 친환경적 개발의 요구 등이 주요 사항으로 논의되었다.

배기목 대진대 교수는 “항만기능과 도시기능의 혼재로 시민불편이 가중된다는 의견이 있다. 이를 개선하기 위해서는 화물교통과 인적교통이 완벽히 분리된 개발이 이루어져야 한다는 데에 동감하고 있다. 항만재개발의 의의는 살기좋은 지역을 만든다는 컨셉도 포함되어 있다고 생각하며 이러한 관점에서 주민들이 제안하고 요구하는 사안에 대한 재고가 이어져야 한다고 본다. 다만 관계 주민의 맹목적인 주장을 여과없이 받아들이는 것은 철저히 배제해야하는 것도 간과해서는 안된다”고 말했다.

세자르 국토연구원 책임연구원은 “해외항만 재개발 사례에서 공통적으로 볼 수 있는 것은 어느정도 재개발에 대해서 계획단계에서부터의 적극적인 주민참여로 성공적인 수변공간 창조가 이루어졌다는 것이다. 그러나 사우스햄튼의 경우 신속한 재개발에 치중한 나머지 시민요구에 소홀했다는 지적을 낳고 있어 항만재개발이 완료된 후 시민에게 돌아온 편의가 하나도 없다는 평가가 뒤따르고 있다. 이러한 우를 범하지 않기 위해서도 부산 북항의 재개발 과정에 시민의요구가 제대로 수렴되어 모두가 공감할 수 있는 계획이 뒤따라야 할 것으로 생각된다”고 지적했다.

장준호 안양대 교수는 “정부와 민간이 융화된 개발이 결국 성공을 이끈 견인차 역할을 했다는 것이 해외사례에서 배울 점이라고 생각한다. 또한 인근 거주민 또는 생활자 중심의 친환경적 재개발에 더욱 중심을 둔 계획수립이 이어져야 한다고 본다”고 말했다.
장만붕 해양부 항만건설과 사무관은 “해외 항만재개발 사례를 분석한 결과 각국의 차이점을 감안한 샘플링이 되어야 한다고 생각한다. 국내에서도 올바른 계획 등이 이루어지면 즉 경제성·사업성·환경성 등을 합리적으로 고려한다면 재개발은 성공할 것”이라고 말하며 특별법과 관련한 사항에 대해서는 “북항 재개발만을 위한 특별법 추진은 힘들지만 기타의 방법 즉 세제지원 등을 이루어낼 수 있는 법체계 조성은 관계기관간 협조가 이루어진다면 충분히 적용가능할 것으로 생각한다. 정부는 이러한 기반을 조성하는 역할을 소홀함없이 수행해나갈 것”이라고 덧붙였다.