이 글은 한국해양수산개발연구원(KMI) 독도연구센터의 최재선 연구위원이 최근 진행되고 있는 일본의 해양주도권 강화정책에 대해 분석한 글을 정리한 것입니다. 일본이 2007년 4월 ‘해양기본법’을 제정한 이후 추진 중인 해양영토 강화정책과 해양자원 개발정책 등 동북아 해양의 주도권을 선점하려는 일본의 전략을 소개하고, 이에대한 대응방안에 대해 제언하고 있습니다.
<새로운 해양 입국의 실현>
21세기형 해양강국 건설이 목표
일본이 해양기본법을 제정한 지난해 4월을 전후로 동북아 해양 주도권을 확보하기 위해 강력한 ‘해양 드라이브 정책’을 시행하고 있다. 일본은 지난 해 7월부터 해양기본법의 본격적 시행에 들어간 데 이어 내각 총리대신을 본부장으로 하는 ‘종합해양정책본부’를 설치하는 등 해양행정 조직도 크게 강화하고 있다. 또 올 2월에는 그 동안 준비해온 ‘해양기본계획(안)’을 발표, 해양 강국을 실현하기 위한 새로운 비전도 제시하고 나섰다.
도서 영유권 문제에도 적극 대응
이와 함께 일본은 “정당하게 영유권을 갖고 있는 영토의 보전에도 적극 나선다”는 방침을 정하고, 최근 들어 해양영토 관리도 강화하고 있다. 이와 관련해 시마네 현은 지난해 말 일본 정부에 독도에 대한 영유권 강화 조치를 요청한 바 있는데, 일본은 현재 수립하고 있는 해양기본계획에 독도 문제와 배타적 경제수역(EEZ) 등 주변해역에 대한 관리 강화방안을 포함시킨 것으로 알려지고 있다. 이 밖에도 일본은 중국과 영유권 문제로 갈등을 빚고 있는 센카쿠제도(尖閣諸島, 중국 명 댜오위다오)와 오키노도리시마 등에 대한 실효적인 지배 조치도 강화하고 있다.
동북아 해양 주도권 확보 겨냥
이와 같이 일본이 최근 들어 해양 주도권 확보전략을 추진하고 나선 데는 크게 3가지 이유가 있는 것으로 풀이되고 있다. 첫째, UN 해양법협약(UNCLOS)의 발효 이후 세계 해양질서가 크게 개편되고 있어 자국의 이익을 최대한 확보할 필요가 있고, 둘째, 우리나라와 중국 등 동북아 지역의 해양경쟁에서 밀릴 경우 향후 해상안보 및 해양자원 개발 등에서 상당한 어려움이 있을 것이라는 점 때문이다. 또한 일부 전문가들은 국제정치적인 측면에서 현재 미국·호주·일본을 축으로 하는 해양세력과 중국·러시아를 중심으로 하는 대륙세력과의 대립에서 일본이 우위를 확보하려는 의도도 숨어 있는 것으로 보고 있다.
동북아 지역 ‘해양패권 경쟁’ 우려
문제는 일본이 공세적인 해양 정책을 추진하면서 동북아 지역에서 해양패권 경쟁이 가속화될 가능성이 한층 높아졌다는 점이다. 중국이 일본과 같이 해양기본법의 제정을 추진하고 있는 가운데, 지난해 8월 무인도서 관리국을 신설하고, 인접국과 영유권 분쟁을 빚고 있는 남중국해 난사군도 등 3개 군도를 관리하는 싼사 시를 신설하는 등 해양영토 관리를 강화하고 있기 때문이다.
또한 일본은 새로 만들고 있는 해양기본계획에 해양조사 등을 강화하는 내용도 포함하고 있어 그 동안 우리나라와 빚어졌던 갈등이 재연될 가능성도 있다. 우리나라와 일본은 독도 영유권 문제뿐만 아니라 해양경계획정 협정, 동해표기 문제 등을 둘러싸고, 첨예하게 대립해 왔다. 이에 따라 일본의 해양 주도권 강화전략이 동북아 해양질서 재편에 미치는 영향을 분석하고, 대책을 수립하는 것이 무엇보다 시급한 과제로 등장했다.
<주요 해양주권 강화 조치>
해양 관련 법률의 강화
해양기본법 제정 등 법률 정비 착수
일본은 UN 해양법협약의 발효로 해양질서가 크게 개편되고, 중국과 동중국해 해양자원 개발 문제 등으로 갈등이 빚어지자 해양기본법(38개 조문)을 제정, 지난해 7월부터 시행에 들어갔다. 일본은 이 법률을 제정하면서 △해양 정책의 일원화와 △해양기본계획의 수립에 관한 사항에 공을 가장 많이 들였다는 분석이 나오고 있다. 또 일본은 이 법률에 명시된 사업을 추진하기 위해 올해 1조 4,534억엔의 예산을 요구하는 등 해양입국을 실현하기 위한 준비를 착착 진행시키고 있다.
이와 함께 일본은 ‘해양 구축물 안전수역 설정법’을 제정, 일본 인근 해역에서의 해양 주권을 확보하기 위해 적극 대응한다는 방침이다. 이 법률은 배타적 경제 수역(EEZ)에서 해양자원의 채굴사업이나 인공 구조물을 보호하기 위해 500미터의 안전수역을 설정하는 내용을 담고 있다. 전문가들은 일본이 이 법률을 제정한 것은 기본적으로 UN 해양법협약에 따라 자국의 법률을 정비하기 위한 것으로 이해하고 있으나, 영유권 및 가스·석유 등 해양자원 개발을 놓고 동북아 인접국과 갈등이 빚어질 때 해상자위대 출동 등 자위권을 행사하기 위한 포석으로도 보고 있다.
이 밖에도 일본의 국토교통성은 최근 자국 영해에서 항해하는 외국 선박을 규제하는 법안도 준비하고 있는 것으로 알려졌다. 일본이 이 법률을 제정하는 것은 외국 선박이 정당한 이유 없이 일본 영해에서 정박하는 경우 등에 대해 해상보안청이 경비에 나설 수 있도록 하기위한 것이다.
올 3월에 해양기본계획 확정, 시행
일본은 해양기본법의 시행과 함께 지난해 가을부터 해양기본계획을 마련하는 작업을 진행하고 있다.(<표-2> 참조) 현재 종합해양정책본부는 전문가들로 ‘참여회의’를 구성, 계획을 수립하고 있는데, 관련 부처와 업계의 의견수렴을 거쳐 최종안을 확정할 계획이다.
일본 해양기본계획은 ‘새로운 해양입국의 실현’이라는 해양기본법의 제정 취지를 보다 구체화하는 것으로, 제1부에서 해양의 종합적 관리 등 6개 항목의 기본적인 방침을 정한 다음, 제2부에서 앞으로 일본이 추진해야 할 12가지 정책을 구체적으로 명시하고 있다. 또 제3부에는 해양기본계획을 종합적이고, 체계적으로 추진하는데 필요한 사항이 담겨 있다.
해양 행정 조직의 강화
내각에 '종합해양정책연구본부' 설치
일본은 또 최근 들어 내각에 종합해양정책본부를 설치하는 등 해양행정 조직과 기능을 시스템적으로 통합하는 작업도 동시에 진행하고 있다. 일본 총리를 본부장으로 하고, 국토교통성 장관(대신)이 장관 직책을 겸하는 종합해양정책본부는 지난해 7월 20일 공식 출범했는데, 각 분야 전문가로 구성된 참여회의(자문기구)와 8개 관련 성청의 국장급으로 이뤄진 간사회, 그리고 38명의 사무국으로 편성되어 있다. 종합해양정책본부는 여러 부처에 흩어져 있는 해양 정책 업무를 통합·조정하는 기능을 수행하고 있다.
이 같은 종합해양정책본부에서 특히 관심을 끄는 것은 지난해 11월 본부 내에 심의팀(법제 팀과 해역경계 팀)을 추가로 설치했다는 점이다. 심의팀에서는 일본이 앞으로 해양 정책을 효과적으로 추진하는데 필요한 법률을 정비하고, EEZ와 대륙붕을 포함한 일본 주변해역의 해양과학 조사와 대책수립, 그리고 인접국과의 협력사업 등을 주로 추진할 것으로 알려지고 있다. 심의팀은 해양정책 담당 장관을 의장으로 하고, 관련 부처 장관들이 구성원으로 참가하는데, 실무는 국장급 간사회의에서 수행하는 것으로 짜여있다.
방위성에는 우주·해양 정책실 신설
한편, 일본의 외무성과 방위성도 해양기본법의 제정과 때를 맞춰 해양관련 부서를 신설하는 등 조직을 확충하고 있다. 외무성은 해양에 관한 외교정책을 종합적으로 기획하고 조정하는 기능을 수행할 ‘해양 외교정책본부’를 신설했으며, 방위성은 올해 안에 ‘우주·해양정책실’을 설치한다는 계획을 세우고, 필요한 예산을 의회에 요구한 것으로 알려졌다. 외무성 등이 조직을 강화하고 있는 것은 해양기본법 등의 제정에 따라 늘어나고 있는 업무 수요에 적극적으로 대처하기 위한 것으로 풀이되고 있다.
해양 영토 관리의 강화
독도 영유권 확보를 위한 공세 강화
또한 최근 일본에서 나타나고 있는 현상의 하나는 독도 영유권을 확보하기 위해서는 보다 강력한 정책을 추진해야 한다는 주장이 자주 제기되고 있다는 점이다. 이 같은 움직임은 그 동안 독도 영유권 문제에 대해 지속적으로 이의를 제기해왔던 시마네 현과 일본 정부 차원에서 공통적으로 나타나고 있다. 특히 시마네 현은 2005년에 이른바 ‘다케시마의 날(2월 22일)’을 제정한 이후 여러 가지 방법을 통해 독도 영유권을 주장하는 활동을 해 오고 있다.
시마네 현은 지난해 8월 홈 페이지에 ‘Web다케시마문제연구소’를 공식적으로 출범 시켜 독도에 대한 홍보 활동을 더욱 강화하고 있으며, 중앙정부에 대해서는 독도 영유권을 확보하기 위한 특단의 대책이 마련되어야 한다고 주장하고 있다. 또 시마네 현은 일본 정부에 보낸 청원서에서 우리나라에 대해 ‘독도의 불법적인 점유’를 강력하게 항의하도록 요구하는 한편, 독도 영유권을 확보하기 위해 국제사법재판소에 제소 등 다각적인 외교 노력을 전개하도록 촉구하고 있다.
日 의회도 해양영토관리 강화 촉구
이 밖에도 일본은 현재 수립중인 해양기본계획에서 해양영토에 대한 관리를 강화하고, 국제사법재판소 등을 활용한 도서 영유권 확보 방안도 강구하고 있다. 최근 일본이 독도를 인공위성으로 정밀하게 촬영하고, 시판용 지도에 독도를 표시하기 시작한 것도 독도 영유권 재판에 대비한 포석으로 해석되고 있다.
일본 의회 또한 해양기본법을 제정하면서 채택한 결의에서 ‘일본이 정당하게 영유권을 갖고 있는 영토의 보전에 만전을 기하도록’촉구하고 나섰다. 이에 따라 앞으로 독도를 둘러싼 한일간의 갈등은 물론 중일, 러일 간에 해양 영토를 놓고 더욱 첨예하게 대립할 것으로 예상된다.
해양 관할권 확대정책도 적극 추진
독도뿐만 아니라 일본은 먼 바다에 있는 무인도서(암석 등)에 대해서도 산호초로 증식을 추진하는 등 실효적인 지배 조치도 강화하고 있다. 일본이 현재 중국과 갈등을 빚고 있는 오키노도리시마를 자국 영토로 편입하기 위해 여러 정책을 추진하고 있는 것이 대표적인 사례이다.
오키노도리시마(북위 20도 25분, 동경 136도 05분)는 이오지마(유황도)에서 서남쪽으로 720km 떨어져 있는 가지 모양의 암석(환초)이다. 이 섬은 둘레가 11km에 달하나, 만조 시에는 암초 몇 개만 수면 위에 드러나는 문제점을 안고 있다.
일본은 지구 온난화로 해수면이 높아져 이 섬이 수몰 위기에 처하자 여러 가지 특단의 대책을 추진하고 있다. 1989년 들어 섬 암초 주변에 콘크리트 호안을 설치한데 이어 2006년부터 ‘오키노도리시마 활용 프로젝트’를 추진하는 등 산호초를 이용한 섬의 보호 및 어장 개발사업에 나서고 있다.
일본이 오키노도리시마에 대해 실효적인 지배를 강화하고 나선 것은 이 암석을 토대로 해양 영토와 관할권을 확대하기 위한 전략이다. 이 암석이 UN 해양법협약에 따라 섬으로 인정되면, 일본 전체 육지 면적(38만㎢) 보다 넓은 200해리의 배타적 경제수역(40만㎢)을 갖게 되기 때문이다.
해양안보·자원협력 강화
‘일본이 바다를 지키는 정책’추진
일본은 또한 해양안보와 관련해 지금까지 바다가 일본을 지킨다는 소극적인 전략에서 벗어나 일본이 바다를 수호한다는 공세적인 자세로 정책의 방향을 틀고 있다. 이 같은 정책 선회는 UN 해양법협약의 발효 등으로 해양 국경선이 길어짐에 따라 인접국가와의 잠재적인 충돌이 예상되고 있고, 자국의 수출입 화물 운송과 원자재를 수송하는데 있어 안정적인 운송로를 확보하는 것이 무엇보다 중요한 과제로 등장했기 때문이다.
일본은 이와 같은 해양 수송로 확보와 관련된 사업의 하나로 오래 전부터 말라카 해협의 항해 안전시설 설치 및 운영에 상당한 예산을 투입해오고 있는데, 이와 관련, 일본은 지난 1월 말 말레이시아 주재 일본 대사를 통해 말라카 해협의 안전을 확보하는데 1억 4,500만 달러를 지원하기로 했다고 밝혔다.
중국과는 동중국해 자원 공동 개발
이 같은 해양안보 강화 정책과 함께 일본은 최근 동중국해 해양 에너지 자원을 개발하기 위해 중국과 외교적인 협력도 강화하고 있다. 일본 총리는 지난해 말 중국을 방문, 후진타오 주석 등과 회담하면서 두 나라 사이의 협력 관계를 복원하기로 합의한 바 있는데, 이 자리에서 두 나라 정상은 그 동안 갈등을 빚어 왔던 동중국해 문제와 관련해 진일보한 합의도 도출했다.
두 나라 정상은 이날 회의에서 이 문제를 원만히 처리하기 위해 지금까지의 국장급 회의를 차관 급 회담으로 격상시키는 등 현안 해결에 적극 나서기로 했다. 이에 따라 전문가들은 2005년 이후 지지부진했던 동중국해 해양 에너지 공동 개발문제가 올해 들어 속도를 낼 것으로 내다보고 있다.
<앞으로의 정책적 시사점>
동북아 해양 주도권 경쟁 격화 예상
일본이 최근 해양기본법의 제정 등을 통해 ‘해양입국정책’을 본격적으로 추진하고 나섬에 따라 한중일 3국의 해양 주도권 경쟁이 더욱 격화될 것으로 보인다. 일본이 해양기본법을 구체화하기 위해 해양기본계획을 조만간 확정할 계획으로 있고 중국 또한 해양 관련 법률을 정비하고, 조직을 개편하는 등 ‘해양세력’확대에 적극 나서고 있기 때문이다.
특히 한중일 3개국과 러시아는 그 동안 해양 주도권을 확보하기 위해 치열하게 경쟁해왔기 때문에 일본의 이 같은 움직임은 주변국과의 해양경쟁을 더욱 가속화할 가능성도 있다는 분석이 나오고 있다. 일본은 현재 우리나라는 물론 동중국해 등에서는 중국과, 그리고 북방 4개 도서를 놓고는 러시아와 영유권 문제를 둘러싸고 갈등을 빚고 있는 중이다. 이에 따라 전문가들은 일본의 해양 정책 추진 추이를 주시하면서 동북아 지역의 해양패권 경쟁에 대비해야 한다고 조언하고 있다.
해양과학조사를 둘러싼 갈등도 우려
일본이 새로운 해양경영전략을 주요 정책의제로 채택함에 따라 앞으로 해양영토 확보와 자원 개발에 필수적인 해양조사를 둘러싼 갈등도 증폭될 것으로 보인다. 그 동안 우리나라와 일본은 독도 주변해역의 해양조사를 놓고, 첨예하게 대립해 왔으며, 일본과 중국 또한 동중해의 센카쿠 열도와 오키노도리시마 주변해역의 조사와 관련해서도 적지 않은 힘겨루기를 벌여 왔기 때문이다.
현재 초안을 토대로 3월 25일까지 의견을 수렴하고 있는 일본의 해양기본계획에 따르면, 연안해역은 물론 일본의 배타적 경제수역 등을 계획적이고 효율적으로 개발하는 방안의 하나로 ‘해양조사 추진’을 주요 정책의 하나로 명시하고 있다. 또한 일본은 UN 대륙붕 한계위원회에 대한 대륙붕 연장 신청 등에 대비한 해양조사도 강화하고 있어 인접국간 대립은 피할 수 없을 것으로 보인다. 일본은 대륙붕 한계위원회의 대륙붕 연장 신청에 대한 자료를 확보하기 위한 해양조사에 2001년부터 2009년까지 모두 1조원의 예산을 투입한다는 계획이다.
독도 문제 ‘국제분쟁화’대책 필요
이와 함께 독도 문제도 한·일 간의 주요현안으로 다시 부각될 가능성이 있다는 의견이 조심스럽게 제기되고 있다. 일본의 후쿠다 수상과 우리나라 신정부는 기본적으로 ‘조용한 한·일 관계’를 추구할 것으로 예상되고 있으나 최근 들어 일본 시마네 현이 “독도를 한국이 불법적으로 점유”하고 있다고 주장하면서 ‘독도 영유권 확보 조치’등을 강력하게 요구하고 있기 때문이다.
특히 일본 의회는 해양기본법을 제정하면서 채택한 결의에서 “일본이 정당하게 영유권을 갖고 있는 영토보전에 만전을 기할 것”을 일 정부에 요구한 바 있고, 일본 해양기본계획에서도 국제해양법 재판소 등을 적극 활용해 해양에 관한 분쟁을 해결하도록 지침을 주고 있기 때문이다. 따라서 우리나라는 독도 문제가 국제분쟁으로 비화되는 것을 차단하면서 일본의 독도 영유권 주장이 허구라는 점을 집중 부각하는 등 대책이 필요한 상황이다.
일·중 해양자원 공동개발에 대응해야
일본과 중국이 최근 외교적인 갈등관계를 청산하고, 새로운 협력시대를 열고 있는 것도 우리나라 처지에서는 앞으로 큰 부담이 될 것으로 보인다. 특히 두 나라는 지난해 말 베이징에서 동중국해 지역의 가스 등 해양자원을 공동으로 개발하는 데 필요한 진일보한 합의를 이끌어 냈다. 두 나라는 당시 회담에서 차관급 회담을 통해 이 문제를 추가적으로 논의한다는 합의를 도출함으로써 문제를 해결할 수 있는 ‘통로’를 마련했다.
동중국해 지역은 일본과 중국이 오래 전부터 갈등을 빚어오고 있는 지역으로 우리나라의 이익도 크게 얽혀 있는 곳이다. 두 나라가 공동으로 개발하고자 하는 지역은 우리나라의 EEZ와 대륙붕에 관련된 해역으로, 양국의 자원개발은 우리 측 자원 및 관할 해역에 대한 명백한 침해이기 때문에 ‘공동개발 방향과 해역선정 등’에 대해 외교적 항의가 필요하다는 의견이 나오고 있다.
해양 관련정책 통합·조정기구도 필요
일본이 최근 들어 종합해양정책본부를 신설하는 등 해양행정을 통합·조정하는 기능을 강화하고 나선 것은 현재 치열하게 전개되고 있는 해양경쟁에서 주도권을 잡기 위한 전략으로 풀이된다. 지금까지 일본의 해양업무는 국토교통성과 문부과학성, 외무성, 경제 산업성 등에 각각 분산돼 있어 통합적인 정책 추진이 어렵다는 비판이 제기되어 왔다.
또한 일본의 경우 UN 해양법협약의 발효 등으로 해양영토(관할 수역)가 육지면적(38만㎢)보다 12배 정도(447만㎢) 확대된다고 보고, 지금까지 견지해 왔던 ‘바다가 일본을 수호하는’소극적인 정책에서 벗어나 ‘일본이 바다를 수호하는’공세적인 해양행정을 추진하기 시작했다.
문제는 우리나라의 경우 10년 전 해양수산부 출범 이후 지속적으로 추진해오고 있는 통합 해양행정이 ‘기능 조정’에 밀려 후퇴할 조짐을 보이고 있다는 것이다. 이 같은 현상은 해양 세력(sea power)을 강화하고 있는 일본과 중국 등 인접국의 최근 경향에 비춰볼 때 시대적인 흐름과는 상반된다는 의견도 있다. 따라서 앞으로 우리나라가 동북아 해양 경쟁에서 주도권을 장악하고, 해양강국으로 성장하기 위해서는 통합된 해양행정체제를 지속 추진할 필요가 있다.